17 janvier 2008
Un traité entre chien et loup, par François de Lacoste Lareymondie
La France est entrée dans le processus de ratification du traité de Lisbonne. Le 16 janvier, les députés ont adopté le projet de loi constitutionnel en vue de cette ratification par 304 voix (dont 8 socialistes) contre 77 (dont 51 PS) ; 95 députés se sont abstenus, dont à droite Jean-Frédéric Poisson et Lionel Luca (UMP) et Philippe Folliot (Nouveau Centre). Dans la majorité, cinq élus ont voté contre : Jacques Myard et Franck Marlin (UMP), ainsi que trois non-inscrits, dont Nicolas Dupont-Aignan et Véronique Besse.
Le PS a choisi de se rendre au Congrès à Versailles, mais de s’abstenir de voter la ratification : divisés, les socialistes approuvent majoritairement le traité, mais contestent le choix du gouvernement d’avoir choisi la voie parlementaire et non le référendum, pour des raisons qui apparaissent moins "honnêtes" que celles des adversaires du traité, comme l’a fait remarquer Valéry Giscard d’Estaing.
Pour l’ancien président de la Convention sur l’avenir de l’Europe, le traité de Lisbonne, qui « marque un recul de l’ambition européenne ». De fait, les États européens ont renoncé au coup d’accélérateur politique voulu par le projet de Constitution. Mais ils n’ont pas davantage infléchi la trajectoire dans l’autre sens : Lisbonne prolonge Amsterdam et Nice. L’Europe se cherche toujours. Après Georges Berthu (Décryptage), 13 décembre 2007), François de Lacoste Lareymondie, vice-président de la Fondation de Service politique, propose son analyse du traité.
© Liberté politique n° 39, hiver 2008.
EN FAIT DE SIMPLIFICATION, c’est raté. Le projet de traité adopté par les Vingt-Sept réunis à Lisbonne le 19 octobre dernier est illisible. Les représentants des États membres ont renoncé à rassembler en un seul texte à la fois les traités actuels [1] et leur révision. Ils ont procédé par insertion des modifications dans les traités existants. Le texte auquel ils ont abouti est évidemment beaucoup plus compliqué que ne l’était feu le Traité constitutionnel européen (TCE). Mais cet aspect formel n’a finalement que peu d’importance. La seule question qui vaille est celle du contenu. Se sont-ils contentés de découper celui du TCE en tranches fines pour justifier que l’on resserve le même plat à ceux qui n’ont pas voulu y goûter une première fois ? Cette complexité a-t-elle pour but d’empêcher la cristallisation des critiques ? Est-ce pour banaliser l’affaire et éviter le recours à des référendums de ratification ? Sans doute y a-t-il un peu de tout cela à la fois.
La réponse à ces questions ne peut pas être univoque : le mandat des négociateurs ne visait pas seulement à une transposition de forme. Un examen attentif montre qu’il y a plus que des nuances entre l’ex-TCE et le traité de Lisbonne, mais un changement d’esprit.
Aussi, l’examen sommaire que l’on propose ici se fera non par rapport à ce qui existe aujourd’hui, mais par rapport à l’ex-TCE ; il se déroulera en trois temps : 1/ ce qui a disparu de l’ex-TCE ; 2/ ce qui est repris dans les mêmes termes ; 3/ ce qui est modifié, et dans quelle mesure. À partir de quoi l’on pourra se poser utilement les questions politiques qui s’ensuivent.
I- CE QUI A DISPARU : TOUS LES SYMBOLES D’UNE CONSTRUCTION FEDERALE
Il n’y a plus aucun des symboles que Valéry Giscard d’Estaing s’était attaché à introduire, en pesant de toute son autorité personnelle, et que les États membres avaient accepté parfois de mauvaise grâce. Il n’y a donc plus ni concept constitutionnel puisqu’il s’agit d’un « simple » traité international modifiant les traités actuels ; ni drapeau, ni hymne, ni devise, ni « loi », ni « loi-cadre », mais conservation des termes actuels de « directive », « règlement » et « décision », même si demeure la distinction entre ce qui est de nature législative et ce qui ne l’est pas ; ni ministre des Affaires étrangères, mais simplement un « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité », encore que son statut soit quasiment identique (nommé spécifiquement par le Conseil dont il sera le mandataire, de droit vice-président de la Commission avec autorité sur les services nécessaires à l’exercice de ses attributions, chargé de présider le conseil des affaires étrangère et d’exécuter la PESC), en un mot, plus grand-chose de ce qui pouvait acclimater l’idée et la visibilité d’un super-État européen.
Ce n’est pas rien quand on se souvient du tapage qui avait été orchestré autour de ces symboles. S’ils avaient autant d’importance dans la présentation de l’ex-TCE, à présent leur suppression n’en a pas moins un sens car elle induit nécessairement que les Européens ont renoncé à l’ambition que ces symboles véhiculaient avec eux. La facilité avec laquelle les États membres y ont renoncé dès le printemps dernier en dit long sur l’état d’esprit dans lequel la renégociation a été conduite : faire disparaître du paysage tout support d’une identification politique visible.
En d’autres termes, il n’est pas vrai que le traité de Lisbonne fasse franchir le même pas que le TCE. Une première conclusion s’impose d’ores et déjà : en se contentant de modifier les traités existants, les chefs d’État et de gouvernement ont renoncé au coup d’accélérateur politique antérieurement voulu. Mais ils n’ont pas davantage infléchi la trajectoire dans l’autre sens ; ils s’inscrivent dans la continuité. Lisbonne prolonge Amsterdam et Nice.
II- CE QUI EST REPRIS DE L’EX-TCE DANS LES MEMES TERMES
Tant en quantité qu’en substance, ce qui est textuellement repris de l’ex-TCE forme la très grande majorité des dispositions du nouveau traité ; d’où sa longueur.
1/ L’équilibre institutionnel est le même
Toutes les innovations institutionnelles de l’ex-TCE ont été reprises :
- la Communauté européenne disparaît et seule existe désormais une « Union européenne » au sein de laquelle sont unifiés tous les dispositifs et toutes les règles antérieurs, Union qui en outre se voit reconnaître la personnalité juridique internationale [2], condition nécessaire de sa capacité à négocier et conclure des accords internationaux dans les domaines de sa compétence ;
- le Conseil européen qui réunit chefs d’État et de gouvernement et qui n’a pas d’existence juridique aujourd’hui, est institutionnalisé comme organe d’impulsion et d’orientation politique générale [3] ;
- il sera présidé par un président élu pour un mandat de deux ans et demi, reconductible une fois [4] ;
- le système de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil européen et du Conseil des ministres reposera sur des pondérations nouvelles (55% des membres, représentant des États réunissant au moins 65% de la population) à partir du 1er novembre 2014, une période transitoire ayant simplement été ajoutée pendant laquelle un État membre pourra demander de recourir aux pondérations antérieures, dans certaines conditions, jusqu’au 31 mars 2017 ;
- la Commission sera réduite de 27 à 18 membres (2/3 du nombre des États) à partir de 2014, avec un président élu par le Parlement sur proposition du Conseil ;
- le Parlement comptera 750 députés (+ 1, le président) au lieu de 785 aujourd’hui, et bénéficiera d’un pouvoir de codécision avec le Conseil étendu à la plupart des domaines.
2/ Même extension du domaine des politiques communes
Sous réserve de quelques tempéraments sur lesquels on reviendra, la plupart des innovations de fond qui figuraient dans la troisième partie de l’ex-TCE se retrouvent aussi dans le nouveau traité. Le champ des compétences communautaires et celui de la procédure de codécision (Conseil à la majorité qualifiée et Parlement à la majorité simple) sont ainsi considérablement étendus. Sont concernés :
- les domaines non encore communautarisés de la politique commerciale et du marché intérieur, étant observé cependant que « la concurrence libre et non faussée » ne fait plus partie des objectifs politiques de l’Union ; un protocole ajouté spécifiquement précise néanmoins que le marché intérieur comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ;
- l’espace, l’énergie, les transports et les réseaux transeuropéens ;
- le droit de la propriété intellectuelle, le sport, le tourisme, la protection civile, et la coopération administrative générale ;
- la coordination des politiques de l’emploi, la coordination des politiques de protection sociale des travailleurs, et les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique ;
- la définition des principes et des conditions de fonctionnement des services d’intérêt économique général, même si un protocole – nouveau – en légitime l’existence plus clairement et reconnaît aux autorités nationales, régionales et locales une grande marge de manœuvre dans la fourniture, la mise en service et l’organisation de tels services ;
- les mesures nécessaires à l’usage de l’euro et les celles relatives aux mouvements de capitaux dans la lutte contre le terrorisme ;
- le système intégré de gestion des frontières extérieures, l’uniformisation du statut de l’asile, la protection en cas d’afflux massif de réfugiés, et les mesures d’intégration de ressortissants des pays tiers ;
- la coopération judiciaire élargie en matière civile (sauf le droit de la famille) ;
- les règles de procédure pénale et de définition des infractions pénales en plusieurs domaines, Eurojust et la création d’un parquet européen.
La plupart des matières énumérées deviennent des domaines de « compétence partagée », c’est-à-dire des domaines où les États membres ne peuvent légiférer et adopter des actes contraignants que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé sa compétence.
C’est ici qu’interviennent les deux principes-clé d’interprétation : le principe d’attribution qui régit la délimitation des compétences de l’Union, et celui de subsidiarité qui en régit l’exercice. Ils n’ont pas changé par rapport à l’ex-TCE qui les avait extraits de la jurisprudence de la CJUE. Mais dès lors que la définition des domaines de compétence de l’Union est très large, le principe d’attribution n’est guère contraignant. Quant au principe de subsidiarité, son approche demeure téléologique : l’Union peut intervenir quand elle le souhaite dès lors qu’est invoqué un intérêt communautaire, notamment en fonction des dimensions ou des effets de l’action envisagée, tandis que les États ne le peuvent que si, et dans la mesure où, l’Union s’est abstenue.
Autrement dit, le champ communautaire reste conçu comme extensible sinon à l’infini, du moins de façon indéfinie.
III- CE QUI CHANGE, ET DANS QUELLE MESURE CELA CHANGE
Ce sont les points les plus intéressants. On s’y étendra donc davantage non sans mettre en lumière les incertitudes et contradictions que révèle leur examen.
1/ Le recadrage (partiel) de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC)
Tout en simplifiant l’énoncé, le projet de traité reprend la substance de la PESC telle qu’elle résultait de l’ex-TCE : « La compétence de l’Union en la matière couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune. » Les modalités s’ensuivent : identification des intérêts stratégiques, définition des orientations générales, actions à mener et positions à prendre, obligation de consultation entre États membres avant toute initiative sur la scène internationale, coopération des missions diplomatiques des États membres et des délégations de l’Union, obligation d’aide et d’assistance « par tous les moyens » entre les États membres au cas où l’un d’eux serait agressé [5], consécration de l’Agence européenne de défense placée sous l’autorité du Conseil, etc.
Toutefois, plusieurs restrictions ont été introduites à la demande de certains États pour tempérer la perspective supranationale de la PESC :
- seul le Conseil a l’initiative ; il détient une compétence exclusive et la Commission ne saurait s’immiscer comme le précise la déclaration annexe n° 31 : « Les dispositions couvrant la PESC ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l’initiative de décisions ni n’accroissent le rôle du Parlement européen » ; le Conseil doit statuer à l’unanimité et l’adoption d’actes législatifs est exclue ;
- il est expressément indiqué que la CJUE n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions de la PESC ;
- enfin il est rappelé dans le traité lui-même que « la sécurité nationale reste de la seule compétence de chaque État », et dans la déclaration annexe n° 30 que « les dispositions du traité ne portent pas atteinte aux compétences des États membres, telles qu’elles existent actuellement, pour l’élaboration et la conduite de leur politique étrangère, ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales ».
2/ Le (léger) renforcement des pouvoirs des parlements nationaux
Le principe de subsidiarité a toujours bonne presse. Mais la contradiction inhérente à sa conception communautaire et la faiblesse de son contrôle n’étaient pas étrangères à la percée du « non ». Aussi le Conseil européen avait-il demandé d’introduire deux améliorations qui, sans toucher au cœur du dispositif communautaire, puissent apaiser un peu les esprits. Elles figurent dans le protocole n° 2.
La première porte sur le délai accordé aux parlements nationaux pour examiner les projets d’actes législatifs et donner un avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité : il passe de six à huit semaines.
La seconde institue un mécanisme dit de « contrôle renforcé » de la subsidiarité : si la majorité[6] des parlements nationaux conteste un projet d’acte législatif de la Commission, celle-ci doit le réexaminer. Si elle décide de le maintenir, elle émet un avis motivé qui enclenche une procédure particulière au terme de laquelle l’acte litigieux n’est définitivement retiré que si la majorité du Parlement européen ou 55% des membres du Conseil confirment son incompatibilité avec le principe de subsidiarité.
Fort bien ! Mais n’est-ce pas une fausse fenêtre ? La charge de la preuve repose sur les contestataires alors que le principe de subsidiarité est rédigé de telle sorte que sa critique est à peu près impossible à formaliser juridiquement dans le cadre imparti par les traités ; le délai d’examen reste tellement court que l’on ne voit pas comment les 27 parlements nationaux auraient le temps de se concerter pour parvenir à une position majoritaire ; enfin le dernier mot appartient, encore et toujours, aux instances communautaires qui demeurent juge et partie.
3/ Une amorce d’encadrement des compétences communautaires et de la Cour de justice
S’il est un principe général du droit international communément admis et dont l’article 55 de notre Constitution se fait l’écho, c’est bien que « les traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont une autorité supérieure à celle des lois ». On a eu l’occasion de montrer aussi à quelles dérives pouvait conduire la logique purement juridique d’application de ce principe quand s’ajoutent aux traités un droit dérivé et une Cour de justice. En principe chargée de veiller à leur respect, celle-ci se comporte en pratique comme un militant de l’intégration et de la communautarisation. Un arrêt de la CJUE rendu en septembre 2005 [7] contre le Conseil a cependant fait déborder le vase. Aussi le Conseil a-t-il souhaité la pose de plusieurs garde-fous.
Ils y sont et leur présence est quand même susceptible d’infléchir la trajectoire antérieure. Ils sont de deux ordres.
D’abord une série de rappels sur le respect des compétences respectives de l’Union et des États membres. Outre celui que l’on vient de mentionner à propos de la politique étrangère, la CIG a adopté deux déclaration interprétatives :
- « le fait que l’Union a une personnalité juridique ne l’autorisera en aucun cas à légiférer ou à agir au-delà des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités » (déclaration n° 32);
- même si les compétences de l’Union sont nombreuses et vastes, le principe d’attribution empêche que cette énumération puisse « constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l’Union au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des traités, et en particulier de celles qui définissent les actions et les misions de l’Union » (déclaration n° 37).
Tout irait bien si, chassé par la porte, le loup ne rentrait pas par la fenêtre : la substance de l’article supprimé est reprise dans une déclaration annexe (n° 27) à laquelle est attaché un avis du service juridique du Conseil rappelant que cette primauté, qui ne figurait pas dans le traité de Rome mais qui trouve sa première expression dans l’arrêt Costa du 15 juillet 1964, est « un principe fondamental du droit communautaire… [et qu’il est] inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne ».
Comment s’y retrouver ? Comment va s’établir le nouvel équilibre ? Difficile à dire. En théorie, l’application des méthodes usuelles d’interprétation des textes juridiques devraient conduire à reconnaître que l’éclairage a changé, que les rappels afférents aux règles de compétence signifient bien que les États ont entendu se protéger, que la suppression d’une stipulation expresse ne saurait être dénuée de sens… Mais la déclaration n° 27 contredit si manifestement ce qui précède qu’on ne peut qu’exprimer perplexité et inquiétude.
Le nœud gordien n’a pas été tranché et tout est là pour qu’à nouveau une crise se noue sur ces questions de la primauté du droit européen et du rôle de la Cour.
4/ Les questions jumelles de la Charte des droits et du préambule sur les racines de l’Europe
Ce fut l’un des points de cristallisation de l’opposition à l’ex-TCE : du côté français le débat sur les « racines chrétiennes » ne s’est jamais interrompu ; du côté britannique et polonais, leurs réticences à admettre que la Charte devienne contraignante, fondées sur des raisons de souveraineté de la part du premier, de fond de la part du second, n’avaient été que difficilement vaincues.
Le traité de Lisbonne adopte une solution minimaliste en la forme mais plénière sur le fond : son préambule reprend la formulation de l’ex-TCE (« s’inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe… ») tandis que la Charte des droits fondamentaux ne figure plus dans le dispositif. En revanche, un nouvel article y est introduit qui stipule que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000 [8], telle qu’adaptée le [… 2007, à …], laquelle a la même valeur juridique que les traités. Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités ».
Si elle doit être « adaptée » et « re-proclamée », c’est qu’il faut y introduire les modifications ajoutées au fil du temps. Le Parlement européen devrait y procéder au cours du mois de novembre en y incorporant les très nombreuses explications de texte et notes de bas de page convenues lors de la CIG de 2004 et qui avaient en général pour objet d’atténuer la rigueur des principes et d’immuniser les législations permissives existantes ou futures au niveau national. Et on ne peut pas exclure que certains députés veuillent saisir l’occasion pour aller encore plus loin. En tout cas, il est pour le moins étrange que les négociateurs de la CIG de 2007 se soient dessaisis de son contenu au profit d’une assemblée dont on connaît les errements et qui n’a aucun droit à représenter les États dans une négociation internationale, comme si ce texte ne devait être qu’un appendice sans portée.
Or par le biais de l’article, la Charte reçoit la même valeur juridique que celle qui aurait résulté de l’ex-TCE.
Le Royaume-Uni et la Pologne ont sauté sur l’occasion pour obtenir ce qui leur avait été refusé en 2004, à savoir une clause explicite d’immunité juridictionnelle (protocole n° 7) : clause à la rédaction extrêmement contournée, mais en vertu de laquelle ni les tribunaux européens ni leurs tribunaux nationaux n’auront le pouvoir de déclarer une loi, un règlement ou une pratique internes incompatibles avec les dispositions de la Charte. Encore que la réserve polonaise, défendue par l’ancien gouvernement conservateur, risque d’être levée par le nouveau gouvernement libéral qui semble décidé à devenir un « bon élève » de la classe européenne.
Je ne reviens pas en détail sur ce que nous avons déjà dit du contenu de la Charte à l’occasion du débat qui a précédé le referendum de ratification de l’ex-TCE [9] : à côté de dispositions plus protectrices que le droit français en vigueur, par exemple sur la liberté religieuse ou la liberté d’éducation, d’autres sont problématiques, notamment l’article sur le mariage avec la suppression de la mention « de l’homme et de la femme », et les nombreux articles qui énumèrent des droits et principes ne relevant pas des droits humains fondamentaux mais d’une vision positiviste de l’homme et de la société.
La question de principe que pose la Charte est donc inchangée.
En l’absence de mention de l’héritage chrétien et avec un contenu de la Charte aussi disparate, face à la Cour de justice qui aura forcément à se prononcer sur son application, il ne sera pas possible de se référer à une conception substantielle ou ontologique des droits proclamés (comme le droit à la vie humaine ou la définition du mariage). La Cour ne pourra qu’accentuer sa dérive positiviste : il y a fort à parier que le relativisme moral dominant y trouvera son aliment au détriment de la protection des plus faibles.
***
Deux questions politiques se posent.
La première est évidemment celle des procédures de ratification.
En procédant par voie d’amendements aux traités existants, et donc en s’inscrivant dans la lignée des traités d’Amsterdam et de Nice qui avaient été partout ratifiés par voie parlementaire parce qu’ils étaient censés n’avoir qu’un contenu technique, les représentants des États membres ont manifestement voulu éviter les referendums dont l’issue paraît imprévisible : habileté tactique, mais inconséquence politique. Comment justifier que le même dispositif, car il n’a guère changé au fond, déjà rejeté par deux peuples et qui l’eût été probablement par davantage si les procédures de ratification de l’ex-TCE s’étaient poursuivies, soit à présent approuvé par la seule voie parlementaire ? N’est-ce pas le meilleur moyen d’aggraver encore plus le fossé qui se creuse entre une construction devenue absconse et des européens qui ont l’impression que cela se fait non plus sans eux, mais en se défiant d’eux. À trop tirer sur la corde elle finira par casser.
Disant cela, je ne fais pas de pari sur ce que serait l’issue d’un tel referendum en France : peu importe à la limite. Mais il est indispensable, en dépit de la difficulté évidente d’un tel exercice, que les gouvernements prennent la peine d’expliquer à quoi ils s’engagent s’ils veulent conserver une certaine crédibilité et pouvoir ensuite s’adosser aux traités européens pour justifier leurs actions, ou leur impossibilité d’agir.
On comprend néanmoins les raisons de leurs réticences, notamment en France : le décalage est en effet très grand entre le discours qui a été tenu (traité simplifié, limité aux arrangements institutionnels) et la réalité du traité de Lisbonne. À long terme, ce décalage ne sera pas supportable mais se retournera contre eux et contre la construction européenne.
La seconde concerne le cheminement de la construction européenne.
Que les « eurosceptiques » et les souverainistes se dressent contre le traité de Lisbonne n’est pas étonnant : ils y retrouvent tout ce à quoi ils se sont opposés lors du débat sur la ratification de l’ex-TCE.
Les fédéralistes non plus ne devraient pas avoir de raisons d’être satisfaits : la perte des symboles ne peut pas être sans conséquence de leur point de vue, car elle les laisse au milieu du gué tandis que la rive où ils voulaient prendre pied leur est désormais fermée. Dans une tribune récemment publiée[10], Valéry Giscard d’Estaing s’est fait le porte-parole de leur déception.
Ce serait donc un juste milieu, et par conséquent un bon compromis ? Pas davantage. Le traité de Lisbonne se place « entre chien et loup », à cette heure de demi-lumière et de demi-obscurité où l’on ne discerne plus assez les détails pour distinguer le compagnon du prédateur.
On a vu, chemin faisant, les ambiguïtés qu’il recèle, les contradictions entre certaines clauses et les tempéraments introduits dans les protocoles. D’un côté, les concessions ont été multipliées en faveur des pays les plus réticents à une Union politique de l’Europe, à commencer par les Britanniques qui ont obtenu de revenir sur toutes les avancées auxquelles ils avaient dû consentir lors de la négociation du TCE ; de sorte que l’Union européenne dessinée par le traité de Lisbonne est à plusieurs vitesses. De l’autre, Valéry Giscard d’Estaing faisait justement remarquer que tous les outils de l’intégration sont restés dans la boîte, et qu’il suffira de s’en servir le jour venu. C’est-à-dire que tout est là pour que se poursuive le processus d’intégration implicite et forcée, au fil de l’eau. Or c’est cette méthode, plus que le principe d’une Union politique, qui a fait capoter le TCE ; et c’est contre cette méthode que les opposants se sont insurgés et sont devenus majoritaires en de nombreux pays.
Pourquoi ? Parce qu’on ne gouverne pas durablement les peuples sans eux et dans leur dos. Ils finissent toujours par s’en apercevoir ; c’est alors qu’ils sont tentés de jeter le bébé avec l’eau du bain.
FR. DE L.L.
© Liberté politique. Article paru dans LP n° 39, hiver 2008.
Pour en savoir plus :
■ Georges Berthu, "Retour de la Constitution : les Vingt-Sept ont signé le nouveau traité européen", Décryptage, 13 décembre 2007.
■ Le traité de Lisbonne, texte intégral
Notes
[1] L’architecture actuelle des traités est la suivante : 1/ le traité instituant la Communauté européenne, signé à Rome en 1957, a été complété par l’Acte unique de 1986, puis par le traité de Maastricht de 1992 ; 2/ l’Union européenne, qui s’ajoute à la Communauté avec une ambition politique plus large (notamment par la monnaie unique), résulte du traité de Maastricht (1992). Le traité CE et le traité UE ont été à leur tour modifiés par les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2001).
[2] La Communauté européenne disposait déjà de cette personnalité juridique internationale, en vue de sa compétence en matière de politique commerciale internationale.
[3] Le Conseil européen ne doit pas être confondu avec le Conseil des ministres, organe normal de représentation des États et de codécision avec le Parlement, dont la présidence restera tournante à un rythme semestriel.
[4] Pourquoi deux ans et demi ? Parce que la durée des mandats du Parlement et de la Commission est de cinq ans. Comme Valéry Giscard d’Estaing était soupçonné de tailler cette fonction nouvelle à sa mesure, en obligeant le Président du Conseil européen à se faire renouveler une fois pour parvenir au même terme, ses adversaires ont manifestement voulu lui imposer un statut diminué et éviter qu’il prenne trop d’importance.
[5] Étant précisé que ces engagements et la coopération en matière de défense « demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’OTAN qui reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ».
[6] Chaque parlement national dispose de deux voix, une par chambre ; la majorité requise est celle des voix attribuées à l’ensemble des parlements nationaux.
[7] Cf. l’article que j’ai publié sur Libertepolitique.com : La Cour de justice contourne les traités européens : dormez braves gens…", Décryptage, 25 septembre 2005.
[8]Cette date est celle de sa proclamation par le Parlement européen, proclamation à la suite de laquelle elle a été annexée au traité de Nice, mais sans revêtir une valeur contraignante.
[9] Cf. l’analyse du TCE : « Oui ou non à une Constitution pour l’Europe », Liberté politique n° 28, février 2005, et Note bleue de la Fondation de service politique, 2005-2 (avril 2005).
[10] Le Monde, 27 octobre 2007. Voir aussi le compte-rendu de son audition à l’Assemblée nationale dans Le Figaro, 17 janvier 2008 (Ndlr).
15:30 Publié dans Etudes | Lien permanent | Commentaires (3) | Envoyer cette note | Tags : Europe
13 décembre 2007
Retour de la Constitution : les Vingt-Sept ont signé le nouveau traité européen, par Georges Berthu*
Les chefs d’État et de gouvernement ont signé jeudi 13 décembre le traité « modificatif » adopté à Lisbonne le 18 octobre. Ce traité, qui n’a rien de « simplifié », contient les principales dispositions du projet fédéraliste de la Convention Giscard. Contournant toujours le droit des nations, l’Europe s’expose à nouveau à un échec.
© Liberté politique, n° 39, décembre 2007.
LE NOUVEAU PROJET DE TRAITE européen qui vient d’obtenir l’aval des chefs d’État et de gouvernement le 18 octobre dernier tire-t-il toutes les leçons de l’échec de la Constitution ? Visiblement non, puisqu’il en reprend l’esprit et la plupart des dispositions.
Tout se passe comme si l’épisode de la Constitution européenne avait représenté une tentative inédite de construire dans la transparence un cadre étatique supranational et comme si, après l’échec, les hommes de Bruxelles s’empressaient de revenir à leurs anciennes habitudes, celles qui leur avaient si bien réussi auparavant (de leur point de vue) : la confection d’un traité illisible, préparé dans le secret, qui enlève aux peuples sans l’avouer des pouvoirs de décision essentiels.
Mais ils commettent une lourde erreur. Le rejet de la Constitution européenne ne résultait pas seulement d’une manifestation de mauvaise humeur de deux peuples isolés. Il reflétait un refus général, celui d’une Europe bâtie, non pas sur la base des nations, mais sans elles, ou même contre elles, contre leurs identités, leurs valeurs, les droits de leurs démocraties nationales ; bref, une Europe qui se construit contre tout ce qu’elle avait précisément pour mission de protéger, contre tout ce qui constituait sa raison d’être.
Cette lourde erreur nous laisse penser que, contrairement sans doute à l’opinion dominante en France aujourd’hui, ce traité est loin d’être acquis. « L’Autre Europe », celle des peuples, va peut-être emprunter des cheminements inattendus dans les années qui viennent.
UNE PREPARATION DANS LE SECRET
Le projet qui va être présenté à la ratification a été préparé sans aucune négociation transparente, et pratiquement sans négociation du tout. Déjà, le Conseil européen du 18 juin 2005, au lendemain des « non » français et néerlandais, avait affiché l’intention de contourner ces refus d’une manière ou d’une autre, affirmant sans sourciller que la Constitution européenne était destinée à donner la « réponse adéquate » pour le fonctionnement d’une Europe élargie, et que « les développements récents ne remett[ai]ent pas en cause la validité de la poursuite des processus de ratification ». Mais comme on pouvait s’y attendre, la « période de réflexion » qui suivit ne donna aucun résultat. Le Conseil européen de juin 2006 eut alors l’idée de demander à l’Allemagne, qui allait présider l’Union au premier semestre 2007, de produire un rapport à la fin de son mandat, pour relancer la machine. L’efficacité fut maximum.
Après avoir travaillé avec quelques correspondants nationaux choisis dont personne n’a jamais entendu parler, l’Allemagne a produit le 14 juin 2007 un rapport recommandant la réunion rapide d’une conférence intergouvernementale (CIG) pour amender les traités. Puis, après avoir laissé les gouvernements réfléchir pendant cinq jours (cinq), elle leur a présenté le 19 juin un « projet de mandat pour la CIG » qui était le plus directif qu’on ait jamais connu dans l’histoire des institutions européennes : loin de donner seulement un objectif politique pour la négociation à venir, comme c’est le cas d’habitude, il prescrivait exactement le contenu du traité futur en reprenant mot à mot la plupart des innovations de la défunte Constitution. Le Conseil européen n’hésita pas à tout entériner le 22 juin, trois (trois) jours plus tard. La CIG put ainsi s’ouvrir le 23 juillet 2007, après qu’aient été recueillis dans la hâte les avis – évidemment favorables – de la Commission et du Parlement européen.
Le Conseil du 22 juin, encore sous présidence allemande, avait posé une règle fondamentale : le mandat constituait « la base et le cadre exclusifs des travaux de la CIG ». Elle ne devait pas s’en écarter, afin de préserver la rédaction établie. Le premier projet de traité rendu public le 23 juillet (donc à l’ouverture de la CIG) ne représentait que la transcription à peu près littérale du mandat. Les réunions qui suivirent furent essentiellement techniques et juridiques, pratiquement sans aucune négociation politique, de sorte que le texte définitif adopté lors de la conclusion de la conférence, le 18 octobre 2007 à Lisbonne, ne diffère que sur quelques points du mandat originel [1].
Pendant cette CIG, les experts de la Commission furent admis à travailler avec ceux du Conseil. Mais en aucun cas, des débats ne purent se développer au niveau national – il n’y avait pas le temps – et les Parlements nationaux n’ont même pas été consultés. C’est le projet ainsi confectionné que l’on voudrait maintenant faire adopter sans référendum par les vingt-sept pays membres [2].
Arrêtons-nous un moment sur le rôle de la France. La présidence allemande a bien évidemment attendu que les élections françaises soient passées, et que la voie soit libre, pour présenter son rapport (auquel les experts du gouvernement français précédent avaient prêté la main). Notre nouveau président trouvait donc sur la table un projet tout ficelé. Pendant sa campagne électorale, il avait certes milité ouvertement pour un nouveau traité adopté sans référendum. Mais il devait s’agir d’un « texte simple » ne reprenant que des dispositions de la première partie de l’ancien projet constitutionnel (relatif aux institutions), et encore seulement celles « qui n’ont pas suscité de désaccord majeur durant la campagne référendaire [3] ». Cette position était défendable. Mais le nouveau traité ne correspond pas du tout à cette description : il est long, et plus compliqué encore que la Constitution ; il reprend les dispositions des quatre parties (la Charte des droits fondamentaux étant proclamée séparément, mais cela revient au même) ; il ne fait aucun tri, et n’exclut pas les articles qui ont déchiré les Français, en particulier toutes les nouvelles compétences souveraines « attribuées » à l’Union qui lui permettent de régenter, au nom de l’uniformisation, nos droits et nos valeurs.
Comment qualifier cette évidente contradiction ? Soyons prudents. Nous connaissons trop bien, par expérience, les méthodes des hommes de Bruxelles, et leur incroyable aptitude à emprisonner les dirigeants nationaux dans des orientations préétablies. Nous en avons vu plus d’un, et des meilleurs, obligés de défendre, pour ne pas avoir l’air stupide, des projets européens qu’ils avaient signés sans que leurs conseillers ne leur en aient montré toutes les subtilités. La responsabilité des diplomates qui ont travaillé sur le texte est alors écrasante. N’excluons pas a priori de nous trouver devant un cas de ce genre.
DES MODIFICATIONS COSMETIQUES
Le groupe de réflexion britannique « Open Europe », qui a réalisé en peu de temps un remarquable travail d’analyse, a établi que dix propositions du traité modificatif seulement sur 250 diffèrent sur le fond des propositions de la Constitution rejetée [4]. On remarquera aussi les tableaux comparatifs très évocateurs du site « Observatoire de l’Europe » [5]. Même si l’on peut toujours discuter le comptage à quelques unités près, les faits sont là : l’ancienne Constitution est presque intégralement reprise, et la plupart des différences n’ont qu’une portée cosmétique. On peut les classer en cinq catégories :
1/ Les changements de dénominations ou de symboles
Le terme de « Constitution » disparaît, de même que les signes d’apparence trop étatique (hymne, drapeau, etc.) qui étaient contenus dans l’ancien article I-8 de la Constitution. Cela ne change rien à la pratique. Il n’est plus question de « ministre des Affaires étrangères de l’Union », mais du « haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité » (nouveaux articles 11 TUE et suivants), avec exactement les mêmes compétences, à la lettre près. On ne parle plus de « loi européenne », mais on retrouve partout les expressions « d’acte législatif », de « fonction législative », de « procédure législative », montrant bien que rien n’est changé sur le fond.
2/ Le maintien des anciens traités
Il n’est plus question d’abolir entièrement les traités actuels (Traité sur l’Union européenne – TUE – et Traité sur la Communauté – TCE) et de les remplacer par une Constitution en quatre parties. Mais on débaptise le second, qui devient « Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne» (on l’appellera ici TFUE), on glisse dans l’un et l’autre les dispositions de la Constitution, dans le premier les principes, dans le deuxième les modalités, et le tour est joué. De toute façon, l’objectif est atteint : les parties intergouvernementales qui subsistaient dans le TUE passent, sauf dérogation précise, sous les procédures communautaires et la juridiction de la Cour de justice.
3/ Le retranchement de la Charte des droits fondamentaux
La Charte, qui formait la deuxième partie de l’ancienne Constitution, ne figure plus directement dans les traités, mais fait l’objet d’une proclamation séparée. Le nouvel article 6 TUE fait la liaison en lui conférant « même valeur juridique que les traités ». Elle aura donc force contraignante et sera interprétée souverainement par la Cour de justice [6]. Par ailleurs, plusieurs déclarations affirment que la Charte s’applique au seul droit de l’Union, et non aux droits nationaux. C’est évidemment une illusion. Une fois que la Cour de justice aura tous les pouvoirs, elle en fera ce qu’elle voudra. Nous sommes donc ramenés exactement à la situation juridique de l’ancienne Constitution.
4/ La disparition de l’article 6 sur la primauté du droit européen
L’ancien article I-6 de la Constitution, qui proclamait avec une certaine provocation la supériorité du droit européen sur toute forme de droit national, même constitutionnel, disparaît. Mais apparaît en échange une déclaration n° 27 annexée au nouveau traité, qui rappelle la validité du principe de primauté ainsi que la jurisprudence en ce sens de la Cour de justice. Les chefs d’État et de gouvernement se sont même donné le ridicule de se cacher derrière un avis de leur propre service juridique (des fonctionnaires !), qui dit que la non-inscription de ce principe dans le traité ne modifie en rien son existence.
5/ L’infléchissement de certains objectifs de l’Union
Il a été fait grand cas, en France, d’additions, ou de suppressions, de « petites phrases » au niveau des objectifs de l’Union, qui seraient censées montrer un changement d’état d’esprit. En fait, ces modifications ne signifient rien si l’appareil juridique et les modalités d’application qui les suivent ne sont pas modifiés dans le même sens. Au contraire même, parfois, le bilan se dégrade. Prenons l’exemple d’une modification souvent citée, la suppression parmi les objectifs de l’Union (nouvel article 3 TUE) de la mention d’un « marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée », qui figurait à l’article I-3 de l’ancienne Constitution. Dès l’annonce de cette suppression par le président de la République française, la présidence allemande de l’Union a fait savoir que la même mention se trouve à 13 autres endroits dans les traités, avec une portée plus concrète, de sorte que toutes les bases juridiques nécessaires au maintien de la situation actuelle sont préservées [7].
En outre, la suppression de la quatorzième mention, pour inutile qu’elle soit, a été payée d’un prix très lourd : la France a dû accepter un protocole n° 6 tout à fait nouveau qui non seulement rappelle le régime de concurrence non faussée du marché intérieur, mais en plus donne mandat à l’Union pour prendre des mesures de mise en œuvre sur la base de l’article 308 TFUE. Cet article est loin d’être un inconnu pour ceux qui suivent de près les affaires européennes, puisqu’il existe déjà dans le TCE. C’est l’article très contestable qui autorise l’Union à décider des mesures pour atteindre les objectifs des traités, même quand ceux-ci n’ont pas prévu les « pouvoirs d’action » nécessaires. Autrement dit, c’est une incitation permanente à outrepasser les compétences européennes aux dépens des États [8]. Ainsi, loin de limiter l’Union dans sa politique de concurrence à courte vue, l’effet paradoxal de l’insistance française sera plutôt de la renforcer.
LE CONTENU CONSTITUTIONNEL EST TOUJOURS LÀ
Toutes les innovations institutionnelles de la Constitution européenne se retrouvent dans le traité modificatif : la personnalité juridique de l’Union (article 32 TUE), la fin de la règle d’un commissaire par État membre (article 9D TUE), l’élection du président de la Commission par le Parlement européen (article 9D-7 TUE), le président stable de l’Union (article 9B-5 TUE), le ministre des Affaires étrangères (sans le nom – article 11 TUE), le service diplomatique européen (article 13bis-3 TUE), les multiples « clauses-passerelles » qui permettent de réviser les traités sans utiliser la procédure de ratification formelle (par exemple article 33-7 TUE), la définition de l’immense champ des « compétences partagées » qui laisse les mains libres à l’Union (article 2-2 TFUE), la Charte des droits fondamentaux juridiquement contraignante, formidable instrument d’uniformisation non-démocratique (article 6 TUE), les extensions du pouvoir de la Cour de justice (notamment du fait de la Charte), les clauses anti-discrimination sans limites (par exemple l’interdiction des discriminations en raison de la nationalité – même s’il s’agit de ressortissants d’un pays tiers – voir Charte article 20-2), un renforcement du Parlement européen, représentant des « citoyens de l’Union » (article 9A TUE), une définition minorée du rôle des Parlements nationaux (article 8C TUE, protocoles 1 et 2), le procureur européen dont la mise en œuvre est d’ailleurs facilitée dans le traité modificatif, par rapport à la Constitution (article 69 I TFUE), etc.
Pour étudier ces dispositions, comme pour celles qui vont suivre, on se reportera aux commentaires des articles correspondants de la Constitution européenne que nous avions publiés dans notre ouvrage L’Europe sans les peuples. Ils sont toujours valables [9].
Mais ces dispositions institutionnelles, quoique très visibles, ne représentent même pas l’essentiel. Elles n’acquièrent toute leur puissance qu’en raison des pouvoirs de décision supranationaux qui, parallèlement, sont accordés à l’Union. Là est l’essentiel : la généralisation de la règle de décision à la majorité au Conseil, avec codécision du Parlement européen [10], combinée avec la primauté du droit européen et une extension d’une ampleur inconnue jusque là du champ des compétences de l’Union, que le traité modificatif trouve d’ailleurs le moyen d’augmenter encore, par rapport à l’ex-Constitution [11].
Voilà le mélange explosif : majorité au Conseil + codécision avec le Parlement européen + primauté du droit européen + transfert massif de champs de compétences, y compris dans des domaines de souveraineté. C’est un mélange dont souvent on évalue mal l’effet global, parce que les éléments composants sont dispersés aux quatre coins des traités, et qu’on a tendance à les étudier séparément. C’est pourtant lui qui donne véritablement au traité modificatif sa portée constitutionnelle.
PAS DE DROIT D’OPPOSITION NATIONAL
Bien que le nouveau traité proclame hautement qu’il « protège » le citoyen (article 3-5 TUE), bien qu’il le couvre de droits fondamentaux et ambitionne de fonder une démocratie d’un type nouveau, néanmoins il dépouille chacun des pouvoirs de décision concrets qu’il peut exercer dans sa nation et à travers elle, pour tout diluer dans un ensemble mal contrôlé. Il n’existe pas dans tout ce système un droit d’opposition d’usage général, permettant à chaque nation prise séparément d’avoir le dernier mot dans la défense des droits de ses citoyens. Il y a bien ici ou là des « clauses de frein », mais elles sont rares, limitées, transitoires, et toujours relatives à un domaine particulier [12].
Le président de la République française a senti cette difficulté. Dans son discours de Strasbourg du 2 juillet 2007, il a essayé d’y parer : « … le Compromis de Luxembourg reste en vigueur. Il permet, depuis que le général de Gaulle l’a imposé en 1966, à tout État membre d’opposer son veto à toute décision qui mettrait en jeu ses intérêts fondamentaux. C’est essentiel. C’est le signe qu’au delà de toutes les délégations qu’une nation peut consentir pour que sa souveraineté soit exercée en commun avec les autres nations d’Europe, chacun garde la maîtrise ultime de son destin. »
L’ennui c’est que ce compromis général n’est écrit nulle part, et que nos partenaires ne le reconnaissent pas officiellement. Or si chaque gouvernement peut, dans son pays, présenter les arguments qu’il veut pour faire adopter un traité, il n’y a en réalité qu’une chose qui vaille : ce qui a été décidé et écrit en commun.
Lorsqu’on demande pourquoi ce compromis, s’il est tellement évident pour tout le monde, n’a pas été écrit, ne serait-ce qu’à titre de déclaration unilatérale de la France en annexe d’un traité (cela ne vaudrait rien, mais passons), on ne reçoit que des réponses embarrassées : on ne pourrait pas écrire le Compromis de Luxembourg parce que ce serait un accord purement politique (quel rapport ?), ou bien parce que s’il était écrit, la Cour de justice s’empresserait de le condamner (c’est donc avouer qu’il est contraire à tout le reste de ce qui a été signé). La réalité est plus simple : il n’est pas écrit parce que nous signons sans cesse dans les traités successifs des dispositions impératives qui disent le contraire ; il n’est pas écrit parce que les institutions européennes n’en veulent pas, étant donné que tout leur pouvoir repose précisément sur la subordination des démocraties nationales. Si l’on voulait vraiment l’utiliser maintenant, il faudrait renier notre signature, utiliser des rapports de force et provoquer sans aucun doute une crise grave. Ce n’est pas avec de telles méthodes que l’on peut gérer l’Union européenne au quotidien.
Une nuance toutefois : le Compromis de Luxembourg est bien écrit aujourd’hui dans le traité actuel, au chapitre de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC – article 23-2 TUE). À cet endroit, c’est la moindre des choses. Et c’est d’ailleurs la preuve qu’on peut l’écrire quand on veut. Mais justement, le projet de traité modificatif restreint sa portée à cet endroit, puisqu’il déclare que pour la politique étrangère, le Compromis de Luxembourg ne pourra être invoqué que pour des raisons « vitales », et non plus seulement des raisons « importantes » (nouvel article 17 TUE). Le peu de Compromis de Luxembourg qui se trouvait dans le traité est donc affaibli.
Au cours des négociations du traité modificatif, deux pays se sont battus pour préserver des marges de manœuvre nationales : la Grande-Bretagne, qui a pu conserver plus ou moins ses « opt out » au prix d’efforts exorbitants [13], et la Pologne, à laquelle il faut rendre un hommage particulier.
La Pologne s’est battue en effet jusqu’au dernier moment pour élargir et consolider une disposition dite « clause de Ioannina », par laquelle un groupe de pays qui n’atteint pas la minorité de blocage nécessaire pour arrêter une décision, mais qui s’en approche, peut demander la suspension provisoire de cette décision (pendant six mois environ) pour que tout le monde y réfléchisse davantage [14]. Cette disposition intéressante a au moins le mérite de montrer que certains ont senti qu’il y avait un problème. Mais elle est évidemment très insuffisante : ce n’est pas un droit de non-participation ni un droit de veto national, comme certains commentateurs l’ont affirmé : il faut en effet réunir six ou sept pays pour l’exercer. Ce n’est pas non plus un pouvoir d’arrêter une décision : il ne s’agit que de la suspendre provisoirement. Enfin, cette clause n’est prévue que pour être transitoire. Mais saluons quand même au passage le combat de la Pologne.
LE POSTULAT DANGEREUX DE LA CONSTITUTION
Le traité modificatif repose finalement sur le même postulat que l’ancienne Constitution : la procédure de décision supranationale (majorité + codécision + primauté) devrait être généralisée parce qu’elle serait la plus efficace. Regardons d’un peu plus près cette affirmation courante à Bruxelles. Elle revient à dire que pour être efficace, il faut savoir forcer certains pays, même contre la volonté explicite de leurs peuples. Curieux progrès.
Bien sûr, on nous répondra sans doute qu’il ne faut pas voir la question de manière aussi simple : la France sera battue sur certains votes, elle sera gagnante sur d’autres, et c’est globalement, considérant l’ensemble des décisions prises, que l’on découvrira la plus grande efficacité du processus (autorité, rapidité). Ainsi chaque pays serait-il globalement gagnant, même s’il perd certains votes.
Acceptons d’entrer dans ce raisonnement : quel est l’effet global du vote à la majorité au niveau européen ? Il peut certes aboutir à des décisions plus rapides, mais en échange, il affaiblit le pouvoir des démocraties nationales sans remplacement par une démocratie européenne de qualité équivalente, puisqu’il n’existe pas de peuple européen. Cet affaiblissement global de la démocratie conduit à la pire des inefficacités, puisqu’il coupe l’Europe de ses peuples.
Les experts, si nombreux dans les jupes des institutions européennes pour demander la fusion des souverainetés nationales dans la gouvernance partagée, ne parviennent pas à expliquer pourquoi les peuples ont déserté l’Europe, et pourquoi elle risque d’en mourir. Mais si l’on veut bien prendre en compte les réalités nationales, les raisons s’éclairent : vouloir faire fonctionner la règle de la majorité entre peuples distincts, c’est distendre le contrôle démocratique ; c’est placer le pouvoir à un niveau que les citoyens dotent d’une légitimité plus faible, parce qu’ils ne s’y reconnaissent pas, ou mal ; c’est conduire à la déception permanente l’immense majorité qui sentira le lien national brouillé, alors qu’elle l’estime vital.
C’est aussi entrer dans des discussions procédurales d’une complexité infinie : faut-il fixer la majorité dans les relations entre nations à 55 % des États et 65 % des populations, comme dans le projet de traité, ou bien à 65 % des États et 55 % des populations, ou 45 % des États et 75 % des populations, ou bien encore l’inverse ? À vrai dire, on peut tout soutenir. Chacun conviendra en effet qu’il est extraordinairement difficile d’établir la bonne règle pour calculer la majorité au sein d’un peuple qui n’existe pas. C’est d’ailleurs un point qui a suscité jusqu’ici de vives controverses entre les États membres lors de la discussion de la Constitution, puis du traité modificatif, et ce n’est pas étonnant puisque nous sommes en plein arbitraire.
Si l’on veut vraiment relancer la construction de l’Europe sur des bases solides et démocratiques, il faut mieux l’enraciner dans ses peuples, et pour cela rétablir un pouvoir plus clair des démocraties nationales. Dans ce but, il n’y a pas d’autre moyen que de revenir au point de départ, et de donner à chaque peuple le droit de dire « non ». Nous retrouvons justement le Compromis de Luxembourg, qu’il faudrait reformuler ainsi de nos jours : le droit pour chaque peuple de ne pas se voir imposer une politique qu’il ne veut pas – souvenons-nous de la directive Bolkestein – sans toutefois empêcher les autres de l’appliquer pour leur compte, s’ils y tiennent.
Ce nouveau compromis de Luxembourg, superposé au vote à la majorité, aurait le mérite de sauvegarder à la fois la valeur éducative de la procédure majoritaire, et le pouvoir décisif de chaque nation sur elle-même. La reconnaissance de ce pouvoir rétablirait la confiance entre l’Europe et ses peuples. Il reviendrait aussi à dire que la question initiale, la question la plus simple – a-t-on le droit de ne pas tenir compte de la volonté d’un peuple ? – est finalement la plus pertinente.
Évidemment, si le droit de non-participation était utilisé ici ou là — et il devrait pouvoir l’être dans une atmosphère apaisée, sans drames ni chantages, dans le respect des choix de chacun – il remettrait en cause le bloc institutionnel unifié dont rêvent les fédéralistes européens. Mais comment ne pas voir que la recherche à tout prix de ce bloc unifié conduit à l’affaiblissement, sinon à la confiscation, de la démocratie ? Comment ne pas voir qu’une Europe à géométrie variable, plus diversifiée, serait aussi plus vivante, plus respectueuse des peuples, plus démocratique ?
Il est clair que nous avons besoin d’un monde plus coopératif. Mais un monde qui avance avec ses peuples. C’est la dialectique qu’un futur traité devrait proposer, lorsque les fédéralistes européens, d’échec en échec, auront fini d’explorer toutes les voies sans issue.
L’AVENIR DU TRAITE MODIFICATIF
Il paraît couramment admis à la date où ces lignes sont écrites (1er novembre 2007), que le projet de traité modificatif va être adopté partout, sans référendum et sans difficultés. Les Français sont peut-être encore sous le charme de l’état de grâce présidentiel. En réalité, la situation est moins simple, pour trois raisons.
D’abord, contrairement à ce qu’ont raconté partout les fédéralistes, qui ont réussi à implanter l’idée que « deux pays seuls n’ont pas le droit d’arrêter tous les autres », les peuples français et néerlandais n’étaient pas isolés. Relisons la liste des ratifications acquises à la date de janvier 2007 : seize pays ont dit « oui », deux autres, la Bulgarie et la Roumanie, sont considérés comme ayant dit « oui » ipso facto du fait de leur adhésion, deux ont dit « non » par référendum, et enfin sept ne se sont pas prononcés. La plupart des sept derniers, plutôt réservés, devaient s’exprimer par référendum. Comme toujours dans les procédures européennes, on les avait placés en queue de liste pour que le « oui » supposé des précédents soit susceptible de les impressionner. La manœuvre ayant échoué, ils risquaient fort de dire « non » eux aussi. Mais ce n’est pas tout.
Considérons maintenant les seize qui ont dit « oui ». Ils ont ratifié pour la plupart par la voie parlementaire. Or les enquêtes d’opinion réalisées auprès de leurs citoyens après les « non » français et néerlandais ont montré une chute radicale des soutiens à la Constitution, sauf peut-être chez les quelques uns qui bénéficient le plus des subventions européennes, et encore… Saluons d’ailleurs au passage, une fois de plus, l’exception polonaise : un pays qui refuse d’abdiquer sa souveraineté alors qu’il a tout à y perdre financièrement !
Même s’ils ont choisi la voie parlementaire pour contourner ces difficultés, on voit bien que pour les hommes de Bruxelles, il ne sera pas forcément simple de faire adopter un traité qui reprend sur le fond toutes les dispositions constitutionnelles, d’autant que rien n’indique que les peuples aient changé d’avis [15]. Il nous paraît peu vraisemblable, dans ces conditions, qu’une réticence populaire aussi massive ne trouve pas un moyen de se frayer un chemin chez l’un au moins des vingt-sept États membres, ou chez plusieurs.
Deuxième complication possible : même si les Français ne réagissent guère pour le moment, la mobilisation pourrait être rapide, beaucoup plus rapide qu’elle ne l’a été pour la Constitution. En effet, le contenu du texte étant identique, la circulation de l’information est plus facile. Ceux qui fréquentent les sites Internet sont frappés par le bon niveau de connaissances techniques manifesté d’emblée, aujourd’hui, par les opposants au traité, ce qui n’était pas du tout le cas en 2004 au début des discussions sur la Constitution européenne.
Ces opposants sont aussi plus motivés, et la mobilisation peut en être facilitée : car le choix de la voie de ratification parlementaire (du moins à ce stade), véritable violation du résultat obtenu par le référendum du 29 mai 2005, ne fait que dévoiler un peu mieux encore le caractère antidémocratique de tout le processus.
Et qu’on ne nous dise pas, comme l’insinuent certains politiciens malintentionnés, qu’en affirmant la nécessité d’un référendum, nous remettrions en cause la légitimité de la démocratie représentative. Pas du tout. Nous pensons seulement qu’une décision prise par le peuple lui-même ne peut être annulée que par le peuple lui-même.
Troisième source de difficultés : la concrétisation de la candidature de la Turquie à l’Union européenne. En 2005, il était assez facile aux partisans de la Constitution européenne de prétendre que les deux questions étaient distinctes, que l’ouverture de négociations d’adhésion avec la Turquie n’était pas acquise et que, de toute façon, ce pays ne pourrait être admis qu’à la suite d’un référendum en France.
Mais au lendemain du référendum français sur la Constitution européenne, on a bien vu que les institutions de Bruxelles ont ouvert officiellement les négociations d’adhésion avec la Turquie. Et aujourd’hui on voit bien, avec la proposition n° 50 du comité Balladur sur la réforme des institutions, que l’obligation de tenir un référendum avant toute nouvelle adhésion se trouve sur la sellette, et qu’elle risque de disparaître à brève échéance.
Il faut alors reposer la question : les dispositions de l’ancienne Constitution, reprises par le traité modificatif, sont-elles compatibles avec l’adhésion turque ?
La réponse a fait l’objet d’une étude détaillée dans notre ouvrage Le Piège de la Constitution européenne [16]. Les nouveaux systèmes de calcul de la majorité qualifiée et du nombre de députés européens, qui donnent une grande importance au critère de population, feraient de la Turquie le pays pesant le plus lourd au Conseil, et détenant au Parlement européen le plus grand nombre de députés, à égalité avec l’Allemagne (96), loin devant la France (74). Tout cela dans un cadre de décision de type supranational, doté de vastes compétences de souveraineté. On imagine mal cette configuration avec la Turquie telle que nous la connaissons aujourd’hui.
Si malgré tous ces obstacles le traité modificatif venait à être adopté, ce serait sans doute la « fin de l’Europe », comme l’avait bien vu Valéry Giscard d’Estaing. La fin de l’Europe parce que l’addition sans fin de nouveaux membres, dans le cadre de frontières imprécises et toujours repoussées, rendrait le système ingérable. Mais aussi la fin de l’Europe parce que, avant même cette échéance, les peuples auront définitivement déserté des institutions qui travaillent sans eux, et même contre eux.
Il est encore temps de rejeter ce traité et de bâtir enfin la seule Union européenne qui vaille : celle des peuples, celle qui respectera les identités et les démocraties nationales, celle qui reconnaîtra à chaque nation le droit de s’associer librement et de participer ou non à une politique.
*Georges Berthu est ancien député européen (1994-2004).
[1] On trouvera ce texte, avec les protocoles et déclarations annexes, sur le site du Conseil sous la rubrique « Conférence intergouvernementale ».
[2] Sauf peut-être l’Irlande.
[3] Nicolas Sarkozy Ensemble, XO éditions, avril 2007, p. 102.
[4] A guide to the constitutional treaty, à lire sur le site Openeurope.org.uk
[5] Observatoiredeleurope.com
[6]À vrai dire, on pouvait avoir un doute sur ce point à la première lecture du nouvel article 6 TUE : dire que la Charte a « même valeur juridique que les traités » ne signifie pas forcément que son application est jugée comme celle des traités. Toutefois, la Charte est une référence obligatoire du droit de l’Union, et la Cour de justice est juge de l’application des traités, qui lui confient le contrôle de l’application du droit de l’Union. Elle est donc par là forcément juge de l’application de la Charte. Il n’y a plus de doute.
[7] Dépêche de l’agence EU Observer, 25 juin 2007.
[8]Le TFUE réforme quelque peu cet article 308 pour que l’on puisse dire qu’il donne des garanties contre les dérapages souvent constatés dans le passé. Mais ces garanties sont illusoires. Voir les commentaires sur l’article correspondant de la Constitution européenne dans notre ouvrage L’Europe sans les peuples (références ci-après).
[9] Georges Berthu L’Europe sans les peuples – L’essentiel sur le projet de Constitution européenne, Editions François-Xavier de Guibert, 2e édition, décembre 2004.
[10]Articles 9C-3 TUE et 249A TFUE. Sur le budget, le projet de traité va même plus loin que la codécision, puisque le Parlement européen aurait le dernier mot (article 272-7d TFUE).
[11]Pour connaître la liste de ces compétences, on pourra se reporter aux annexes, dont il n’y a rien à retrancher, de notre ouvrage L’Europe sans les peuples : annexe 3, les additions de compétences ; annexe 4, les extensions de la majorité qualifiée ; annexe 5, les extensions de la codécision. Le traité modificatif ajoute encore des champs de compétences, par rapport à la Constitution, par exemple : mesures en cas de difficulté d’approvisionnement énergétique (article 100-1 TFUE), dispositions concernant les passeports et les titres de séjour (article 69 TFUE), lutte contre les mouvements de capitaux en liaison avec le terrorisme (article 67bis TFUE), interconnexion des réseaux d’énergie (article 176A TFUE).
[12] Voir l’annexe 5 « Les clauses de frein » dans L’Europe sans les peuples, op. cit. Ces clauses n’ont pas changé depuis l’ex-projet constitutionnel.
[13]Par exemple le protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de « l’espace de liberté, de sécurité et de justice », à son article 4bis, innove radicalement en inventant un nouveau type de disposition pour ficeler les membres : ces pays seraient obligés d’indemniser financièrement l’Union européenne, s’ils voulaient dans certains cas cesser de participer à une mesure existante.
[14]Voir déclaration n° 4 relative à l’article 9C, ainsi que le protocole n° 9bis. Voir aussi nos commentaires, toujours valables, dans L’Europe sans les peuples, p. 209.
[15]Ne parlons pas des sondages récents qui annoncent 65 % de soutiens au traité modificatif. L’exemple de la dernière campagne référendaire montre ce qu’il faut en penser.
[16] Georges Berthu, Le Piège de la Constitution européenne, Éditions François-Xavier de Guibert, mars 2005. Voir le chapitre IV : « Quels sont les liens entre la Constitution européenne et l’adhésion turque ? »
18:20 Publié dans Etudes | Lien permanent | Commentaires (9) | Envoyer cette note | Tags : Europe, Constitution, Traité de Lisbonne