Le rôle de la justice évolue : de la punition à la protection, par Jacques Bichot*

La loi du 25 février 2008 « relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental » résulte, après le vote du Parlement, d’une censure partielle par le Conseil constitutionnel [1]. Cet épisode, et surtout la volonté du président de la République de trouver une solution permettant ne pas remettre en liberté, au terme de leur peine d’emprisonnement, les personnes condamnées avant la promulgation de cette loi qui présentent une probabilité importante de récidive, ont fait l’objet d’une forte médiatisation. Mais il y a plus important que ces péripéties : la transformation du rôle de la justice qui est en train de s’effectuer sous nos yeux.

EN SUS DE SES MISSIONS TRADITIONNELLES (établir les faits ; dire le droit ; infliger le cas échéant une sanction ; fixer le cas échéant des indemnités), la justice s'en voit en effet confier une supplémentaire : prendre des décisions assurant la sécurité des citoyens lorsqu’elle pourrait être mise en danger par les auteurs d’actes criminels ou délictueux.

Dans sa partie consacrée aux malades mentaux, la loi réforme ce qui était jusque là un « non-lieu psychiatrique ». Lorsque l’auteur probable d’un crime était reconnu irresponsable du fait d’une maladie mentale, le tribunal prononçait un non-lieu et il revenait à l’autorité administrative – aux services du préfet – de faire le cas échéant interner l’irresponsable dangereux dans un hôpital psychiatrique.

Désormais, les juges, et plus précisément « la chambre de l’instruction », ont un rôle élargi :

• les juges d’instruction doivent désormais examiner les faits avec la même minutie que s’il n’y avait pas de trouble mental, de façon à ce que dans leur « arrêt de déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental » ils puissent, le cas échéant, « déclarer qu’il existe des charges suffisantes contre la personne d’avoir commis les faits qui lui sont reprochés ».
  
• ils doivent « prononcer, s’il y a lieu, une ou plusieurs des mesures de sûreté prévues au chapitre III ».

Autrement dit, une expertise psychiatrique montrant l’existence d’un trouble mental n’interrompt plus les investigations éventuellement encore nécessaires à l’établissement des faits [2], et la décision de prononcer ou non un internement psychiatrique est transférée du préfet au juge.

Une nouvelle conception du rôle de la justice

Le législateur introduit ainsi une nouvelle conception du rôle de la justice : celle-ci n’a plus seulement pour mission de trouver les coupables et de décider quelle est la punition appropriée ; elle doit désormais traiter aussi le cas des personnes qui, du fait de leur état mental, ne sauraient être qualifiées de coupables, avec le souci d’éviter toute erreur et de trouver la mesure qui soit protectrice pour la société tout en respectant la dignité de l’auteur (irresponsable) du meurtre, du viol, des coups et blessures, etc.

Il est certes curieux que la loi confie à la chambre de l’instruction, et non aux juges du siège, le soin de prononcer les mesures de sûreté, mais le fait le plus important est que cette responsabilité soit transférée de la préfecture au tribunal.

En ce qui concerne les coupables responsables de leurs actes, les cours d’assises peuvent désormais prévoir dans leurs décisions de condamnation, pour certains crimes, et dès lors que la peine d’emprisonnement est égale ou supérieure à 15 ans, « que la personne pourra faire l’objet à la fin de sa peine d’un réexamen de sa situation en vue d’une éventuelle rétention de sûreté ». Dans ce cas, au moins un an avant l’achèvement de sa peine, une « commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté » entreprendra une évaluation de sa dangerosité ; si celle-ci est jugée grande, une « juridiction régionale de la rétention de sûreté » pourra, sur proposition de la commission, prononcer au terme d’un nouveau procès une « décision de rétention de sûreté ».

Ce dispositif – présenté ici sous une forme simplifiée – joint à celui qui concerne les irresponsables psychiatriques, constitue un pas dans le sens d’une justice non plus seulement punitive mais protectrice. Sans doute continuera-t-on à parler du code pénal, mais il s’agira désormais de quelque chose de plus large. L’auteur d’actes particulièrement graves ne devra plus seulement « payer pour ce qu’il a fait » ; si l’emprisonnement ne l’a pas conduit à s’amender, il sera prolongé (ou d’autres mesures seront prises : bracelet de sécurité, par exemple) afin de diminuer les possibilités de récidive.

Le but de la punition

La loi du 25 février 2008 n’est donc pas simplement un texte technique supplémentaire portant modification du code de procédure pénale ; elle conduit à s’interroger sur la fonction des « peines » traditionnelles, l’emprisonnement et la mort. Ces mesures n’auraient-elles pas en partie pour fonction de protéger les citoyens ? Quand la population d’un quartier, ou d’une région, souhaite que soit mis sous les verrous l’auteur d’une série de viols ou de meurtres, ce qu’elle souhaite, plus encore qu’une punition du coupable, c’est une protection. Les citoyens veulent qu’eux-mêmes et les êtres qui leur sont chers puissent vaquer à leurs occupations sans crainte d’être agressés. La « peine » infligée aux coupables est pour eux, prioritairement ou subsidiairement selon les cas, le moyen d’être débarrassés du danger qu’ils représentent.

L’exemplarité de la peine, c’est-à-dire son caractère dissuasif pour les personnes qui pourraient être tentées de commettre des actes graves, va dans le même sens : ce qui arrive à ceux qui ont volé, détruit, blessé, violé ou tué, peut réfréner certaines ardeurs. La sagesse populaire considère la peur du gendarme comme un adjuvant efficace de la moralité ; l’analyse économique de la criminalité et de la délinquance corrobore ce sentiment populaire : il existe certes des personnes qui agissent par passion, sans souci des conséquences de leurs actes pour elles-mêmes ; mais beaucoup aussi passent à l’acte seulement lorsque la probabilité d’être pris est faible, et la condamnation encourue légère, au regard des satisfactions et avantages qu’ils attendent de leur délit ou crime. Sanctionner les coupables a comme fonction, certes pas unique, mais importante, de limiter les risques encourus par la population en décourageant la criminalité et la délinquance. Le Catéchisme de l’Église catholique ne dit pas autre chose :

« L’effort fait par l’État pour empêcher la diffusion de comportements qui violent les droits de l’homme et les règles fondamentales du vivre ensemble civil correspond à une exigence de la protection du bien commun. »

C’est pour diminuer les risques que les pouvoirs publics multiplient – peut-être à l’excès et maladroitement, mais laissons de côté cette question – les limitations de vitesse et autres interdictions relevant du code de la route. Un assassin qui a purgé sa peine dit souvent qu’il est quitte, qu’il a payé sa dette à la société. Dans son esprit, c’est certainement important, mais disons-le tout net : la société n’a rien à faire du « paiement » que constitueraient des années de prison ; ce qui l’intéresse, comme dans le cas d’un automobiliste imprudent qui se fait verbaliser, c’est, en infligeant des sanctions à leurs auteurs, de limiter les comportements nocifs. Le but de la punition, et donc de la justice pénale, est dans une large mesure de permettre au commun des mortels de ne pas tomber trop souvent sur un homme prêt à prendre son plaisir sexuel par la contrainte ou sur un automobiliste doublant en haut d’une côte.

Comment améliorer la production de sécurité ?

La loi relative à la rétention de sûreté vient donc révéler une fonction essentielle de la justice, la fonction sécuritaire. Elle pose ce faisant la question de la cohérence des moyens mis en œuvre pour produire de la sécurité, et celle de la place de cette fonction dans la hiérarchie des valeurs.

La meilleure façon de produire de la sécurité est de susciter une transformation du cœur de l’homme. « Changez notre cœur de pierre en un cœur de chair », prient les chrétiens. La justice partage, à sa manière, ce souci : elle espère la repentance, et les dispositions qu’elle prend visent en principe à la susciter. Autrement dit, la sanction devrait avoir une efficacité éducative. Elle a vocation à faire prendre conscience de la gravité de l’acte commis, de l’existence d’une norme ; sa réussite est l’intériorisation de cette norme. Si l’auteur d’un crime ou délit, à l’issue de son emprisonnement, est fermement décidé à ne plus recommencer, le but est atteint ; mais s’il sort de prison avec la volonté de continuer sur la voie qui l’y avait amené, la mission sécuritaire de la justice a échoué.

Force est de reconnaître que cet échec est fréquent : notre système carcéral possède, en la matière, une efficacité insuffisante, et dans bien des cas négative, puisque nombre de délinquants sortent de prison endurcis, nantis de contacts et de techniques qui leur serviront à développer leurs activités illégales. Les juges distribuent des peines de prison pour protéger la société, mais l’incarcération a souvent comme effet d’endurcir délinquants et criminels, d’augmenter leur dangerosité : rien ne va plus. Si, conformément à l’esprit de la loi du 25 février, la protection des citoyens est véritablement reconnue comme mission essentielle du système judiciaire et pénal, il faut impérativement améliorer la performance de nos centrales et maisons d’arrêt dans le domaine de l’amendement des coupables.

Le prix de la liberté

La préoccupation sécuritaire ne doit cependant pas nous faire oublier un autre danger : celui d’un État tout puissant, qui reformaterait les individus dès qu’ils sortiraient de la norme. Tant que nos lois respectent les libertés individuelles, il est bon que les services judiciaires et pénitentiaires s’efforcent d’en inculquer le respect. Mais l’histoire ne nous a que trop montré l’usage qu’un régime totalitaire peut faire de la « rééducation ». Nos écoliers ne doivent pas seulement être mis au courant de ce que fut la Shoah : il leur faut aussi apprendre le goulag et la révolution culturelle maoïste ; il leur faut aussi comprendre le formidable outil d’embrigadement que furent les jeunesses communistes et hitlériennes, les commissaires de quartier, les techniques de lavage de cerveaux, le « viol des foules par la propagande », qu’elle soit communiste, nazie, ou autre.

Il n’y a donc pas que la gauche caviar pour s’inquiéter des dérives que pourrait engendrer un souci sécuritaire exagéré. Ces belles âmes sous-estiment les risques auxquels sont soumis les citoyens, et en cela elles ont tort. Mais quand elles insistent sur l’indispensable respect des libertés individuelles, elles ont raison. Il faut protéger les honnêtes citoyens des « mauvais garçons », mais il faut également protéger la démocratie libérale de la menace totalitaire – la menace interne, celle qui transforme les États en maîtres à penser et les personnes en rhinocéros. Or, après avoir appris à rééduquer les criminels, les pouvoirs publics ne pourraient-il pas être tentés d’appliquer leur nouveau savoir-faire à ceux qui ne sont pas « dans la ligne du parti » ?

Le tout sécuritaire est comme le globe avec lequel le Petit Prince protégeait sa chère rose : nous aussi, nous devons accepter d’avoir à affronter quelques chenilles pour avoir la joie de voir voler des papillons.

Ni zéro chenille, sous peine de voir s’élever « un pouvoir immense et tutélaire, qui se charge seul d’assurer leur jouissance et de veiller sur leur sort », comme l’écrivait si bien Tocqueville ; ni une invasion de chenilles, car la rose risquerait trop de succomber avant d’avoir vu les papillons. Mais combien de chenilles ? J’avoue ne pas savoir où se situe le juste milieu entre leur éradication et leur invasion. Je sais seulement que la liberté a un prix, et que divers risques font partie de ce prix.

Le respect des droits constitutionnels coûtera sans doute quelques vies innocentes. Mais enrôler sa mémoire au service d’une entreprise de désacralisation de notre loi fondamentale serait faire injure à la jeune fille qui, face à un violeur récidiviste, a défendu jusqu’à la mort la libre disposition de son corps. En défendant sa liberté, elle a défendu LA liberté. Hommage soit rendu à ce soldat tombé au champ d’honneur ! Ne rendons pas vain son sacrifice en ébranlant la pierre de voûte de l’édifice juridique qui abrite nos libertés individuelles, alors qu’il y a tant à faire, dans le respect le plus parfait de la Constitution, pour améliorer l’efficacité de notre système judiciaire et carcéral.


*Jacques Bichot est professeur des universités, Université Lyon-III.

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[1] La loi a été promulguée le 25 février 2008 et publiée au Journal officiel du 26 février 2008. Le Conseil constitutionnel, saisi le 11 février 2008 de recours déposés par plus de 60 députés et par plus de 60 sénateurs, avait rendu le 21 février 2008 une décision censurant partiellement le texte du projet de loi. Le texte définitif du projet de loi avait été adopté le 7 février 2008, le Sénat ayant adopté le texte mis au point par la Commission mixte paritaire, texte déjà adopté par l’Assemblée nationale le 6 février 2008. Présenté en Conseil des ministres le 28 novembre 2007, le projet avait été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, après déclaration d’urgence, le 9 janvier 2008 et par le Sénat, avec modification, le 31 janvier 2008. Source : www.vie-publique.fr
[2] Il semble que les affaires dans lesquels le suspect est un malade mental soient souvent assez simples du point de vue de l’établissement des faits (par exemple, le suspect a-t-il effectivement tué la victime ?), mais il y a toujours la possibilité que certaines soient compliquées. Or il serait aussi inique de considérer un malade mental comme dangereux (et de l’interner à ce titre) sans être certain qu’il a bien commis l’acte fatal, que d’envoyer en prison, sans preuves solides, un homme sain d’esprit.

Le rapport Attali et la liberté scolaire : menace ou opportunité ? par Lionel Devic*

Bien qu’un peu vite recouvert par le flot de l’actualité bancaire, le rapport remis le 23 janvier dernier par Jacques Attali au président de la République continue à susciter des remous. Vaniteusement présenté par son auteur comme un tout devant être transposé sans discussions en textes légaux et règlementaires, le rapport révèle au lecteur — et au chrétien en particulier — 316 « décisions », parmi lesquelles le pire côtoie le meilleur. À cet égard, il est effectivement souhaitable que certaines mesures, comme celle relative au travail du dimanche, finissent aux oubliettes. Mais au titre du meilleur, l’observateur attaché à la liberté scolaire ne peut que se féliciter des recommandations de la Commission Attali.

C’EST UNE SURPRISE. La commission très hétéroclite chargée de formuler des propositions pour créer et favoriser la croissance, préconise, dans le domaine de l’éducation qu’elle place au premier plan, une révolution salutaire. Révolution, qui pour une fois, est susceptible de profiter non seulement aux parents, professeurs et directeurs d’établissements, mais surtout aux enfants et à la France.

À notre sens, les deux propositions les plus remarquables dans ce domaine sont celles qui consistent, d’une part, à « accorder une plus grande autonomie aux établissements primaires et secondaires » dans le choix de leurs professeurs notamment et, d’autre part, à « permettre aux parents de choisir librement le lieu de scolarisation de leurs enfants ».

À noter qu’il s’agit là de deux mesures qui, jusqu’au 23 janvier 2008, étaient davantage portées par les droites dites « libérales » et « nationales » que par le reste de la classe politique. En France du moins, car à l’étranger, ces sujets ne sont pas abordés en termes partisans [1].

Que préconise le rapport ?

Il est appréciable de voir la question éducative mise au premier rang des priorités ; le bilan négatif de la situation de l’éducation en France, et le constat d’échec édifiant auquel se livre le rapport, mettent bien en évidence les défaillances du système actuel ; fondamentalement, créer les conditions de la croissance implique nécessairement d’accorder la première place à la réforme de notre système éducatif gravement inadapté.

Dans un premier chapitre (« Au commencement, le savoir »), le rapport assigne aux décisions qu’il recommande dans ce domaine la promotion d’une « éducation qui forme des générations créatives et confiantes ».

Pour y parvenir, il est proposé notamment (décision 4) de redonner aux chefs d’établissement primaires et secondaires une plus grande autonomie. Ainsi,

une liste de recrutement national constituant un « vivier » doit être établie, dans laquelle les établissements puiseront pour embaucher leurs professeurs. Cette autonomie permettrait aussi, en motivant les enseignants, d’encourager la nouveauté en matière de réussite scolaire, alors que le pilotage actuel des enseignements, trop centralisé et tatillon, leur ôte beaucoup de possibilités de s’approprier leurs cours et d’adapter la pédagogie aux besoins spécifiques des élèves.

En outre, partant du constat de l’inadaptation de la carte scolaire, le rapport précise (décision 6) qu’il faut

permettre, dans un premier temps, un libre choix total de l’établissement par les parents et les élèves, qui pourront tenir compte de l’évaluation publique des établissements. En cas de demande excédentaire pour un établissement, des priorités transparentes, géographiques et sociales, seront établies.
Des « droits à l’école » seront attribués à chaque enfant et utilisables dans toutes les écoles : ce dispositif permettra d’établir une véritable liberté de choix, pour que chacun puisse bénéficier dans son voisinage d’écoles publiques et privées conventionnées. En pratique, l’État affectera aux parents une somme d’argent par élève. Chaque parent pourra l’utiliser dans un établissement public ou privé de son choix. Le conventionnement des écoles privées devra être très strict sur la nature des enseignements et le respect des valeurs de la République.
Les parents pourront ainsi bénéficier d’une totale liberté de choix de l’établissement et profiteront de ce financement quel que soit leur choix. La Suède utilise déjà ce système efficacement.

Enfin, dans un autre chapitre relatif à « la mobilité sociale », le rapport demande (décision 153) de permettre l’installation d’établissements privés conventionnés dans les quartiers (comprendre : les banlieues difficiles) ; ainsi, comme s’il s’agissait d’une mesure de tempérament de la décision 6 précitée, il est précisé que

l’autorisation d’ouverture d’établissements privés dans ces zones devrait pouvoir déroger aux restrictions nationales [souligné par nous]. En outre (cf. supra), il est proposé de permettre, dans un premier temps à titre expérimental, comme en Suède, l’installation dans les quartiers défavorisés d’établissements privés conventionnés, en accordant à chaque famille un financement global par élève, laissant aux parents la liberté de le dépenser dans l’école de leur choix, privée ou publique. Cela permettra, sans dépense budgétaire particulière, d’assurer une véritable égalité de traitement entre enfants de tous les milieux.

Recommandations lourdes de menaces ?

À notre connaissance, les principales critiques formulées à l’encontre de ces recommandations sont venues non seulement des défenseurs radicaux du système actuel (cf. notamment communiqué de la FSU du 23 janvier 2008) mais aussi de certains partisans attachés à la liberté scolaire d’une façon générale, et aux écoles hors contrat en particulier (en référence notamment à leur dimension catholique ou aux pédagogies alternatives qu’elles développent).

Si les critiques des premiers ne sont guère étonnantes et ne justifient pas que l’on s’y attarde, celles des seconds méritent davantage d’attention, même si elles concernent surtout la question du coupon scolaire et l’abordent essentiellement sous l’angle de la défense des établissements libres et indépendants.

En effet, ils estiment que le rapport Attali ferait du coupon scolaire une machine de guerre contre des libertés scolaires effectives ; les « droits à l’école » donnés à chaque parents ne pourraient être utilisés pour une école qui ne serait pas habilitée à recevoir ce coupon, c'est-à-dire qui ne serait ni publique ni conventionnée. Le fait d’appeler le coupon scolaire « droits à l’école » impliquerait logiquement que l’enfant n’a pas le droit d’aller dans une autre école que l’une de celles qui peuvent recevoir ces « droits ». Par conséquent, le fait, pour des parents, de choisir pour leurs enfants une école privée non conventionnée reviendrait à mettre à la poubelle les « droits à l’école » de leurs enfants ; psychologiquement, l’existence de ces « droits à l’école » rendrait donc plus difficile la décision de sortir du cadre public ou conventionné.

En outre, faute d’information suffisante dans le rapport, il est effectivement possible de s’interroger plus largement sur le sort des établissements sous contrat actuels : le contrat sera-t-il automatiquement remplacé par une convention « nouveau modèle » ? Que restera-t-il du « caractère propre », c'est-à-dire du caractère catholique de l’établissement, dès lors que ce conventionnement « devra être très strict sur la nature des enseignements et le respect des valeurs de la République », au nombre desquelles Jacques Attali précise oralement qu’il y a la laïcité ?

Par exemple, les catholiques attachés au développement d’un souffle apostolique plus grand au sein des établissements d’enseignement catholique, et à une identité plus marquée de ces derniers, doivent-ils donc craindre une limitation accrue de leur liberté ? Par ailleurs, que signifient ces « restrictions nationales » auxquelles la décision 153 fait allusion ? Faut-il comprendre que le contingentement du privé à 20 % des effectifs serait maintenu ? Enfin, faut-il craindre une instauration timide du bon scolaire, limité dans un premier temps aux seules banlieues difficiles ? (à propos de ces dernières, il semble que la proposition 153 fasse écho au souhait qu’avaient émis des responsables de l’Enseignement catholique quant à la possibilité d’ouvrir de nouveaux établissements dans ces quartiers).

Ces interrogations nous semblent légitimes ; elles sont le reflet d’une analyse attentive et prudente des propositions du rapport Attali. En matière d’éducation, les discours anticléricaux refont vite surface, et la tentation de négliger la liberté des parents et des professeurs est toujours vivace.

Faut-il pour autant lancer l’anathème sur les mesures préconisées par le rapport, en insistant sur les éventuels aspects négatifs de ces recommandations ? N’est-ce pas prendre le risque de mélanger sa voix à celles des jacobins et des idéologues co-gestionnaires du Mammouth, et de voir s’éloigner la perspective d’aboutir (enfin !) à l’instauration du bon scolaire ?

Le risque évident d’une telle attitude est de conduire les défenseurs de la liberté scolaire à baisser les bras et à considérer en définitive qu’il n’y a rien de bon à attendre de ce rapport. Est-ce conforme à l’espérance ou à l’état d’esprit qui doit habiter les personnes impliquées dans la promotion de choix politiques ?

Anticiper et saisir cette opportunité

Croire que ces propositions du rapport Attali peuvent contribuer à une juste réforme du système d’enseignement français relève-t-il d’un optimisme exagéré ? La plus discrète des trois vertus théologales ne doit-elle pas au contraire conduire à profiter de la force de ces propositions — et de leur dimension révolutionnaire — pour imaginer les voix et moyens nécessaires pour pousser l’avantage le plus loin possible dans le sens d’une véritable liberté scolaire ?

En premier lieu, il faut observer que le rapport ne dit pas que l’enseignement hors contrat — espace de liberté (onéreuse !) que d’autres pays ne connaissent pas — serait supprimé. En fait, sa situation juridique ne changerait pas de ce qu’elle est aujourd’hui. L’existence de l’enseignement hors contrat (les écoles indépendantes) s’appuie sur un droit constitutionnel, reconnu par la Déclaration universelle et la Convention européenne des droits de l’homme, qui semble bien difficile à supprimer. L’idée d’instaurer le bon scolaire constitue en lui-même une révolution très satisfaisante, même si elle ne s’accompagne d’aucun bénéfice particulier — ni d’aucun inconvénient supplémentaire — pour le hors contrat.

En deuxième lieu, le rapport évoque les établissements « conventionnés », et non plus seulement ceux « sous contrat » ; sauf à n’accorder que peu d’importance au sens des mots, le juriste notera que le contrat appartient à la catégorie plus large des conventions. Faut-il y voir, malgré la mention d’un conventionnement strict, le signe d’une modification, dans un sens plus libéral, de la nature des rapports qui pourraient exister à l’avenir entre l’État et les établissements d’enseignement privés ?

À cet égard, il est intéressant de constater que le jour même où Jacques Attali rendait son rapport, Eric de Labarre, secrétaire général de l’Enseignement catholique, exprimait, lors du congrès du SNCEEL (Syndicat national des chefs d’établissements d’enseignement libre) son souhait de revoir les relations contractuelles existant entre l’Enseignement catholique et l’État : « Association ne signifie pas assimilation. Nous souhaitons un enseignement catholique contractualisé, pas un enseignement catholique administré. » Le caractère propre des établissements catholiques ne doit pas être « une ligne de défense que l’enseignement catholique aurait construite pour contenir l’intervention de l’État ». Il a par ailleurs annoncé qu’un groupe de travail « autonomie et contrat » a été mis en place en vue de parvenir à la rédaction d’un document de référence sur les obligations des établissements [2].

Dans ce domaine, la meilleure défense n’est-elle pas d’anticiper et de proposer des solutions ? D’ailleurs, Éric de Labarre n’avait-il pas annoncé il y a quelques mois sa volonté de permettre à l’enseignement catholique de redécouvrir ses espaces de liberté [3] ? Ne faut-il pas saisir cette opportunité du rapport Attali pour agir en amont, en assouplissant et libérant les critères permettant l’accès à ce conventionnement ? Les promoteurs de la liberté scolaire ont donc la responsabilité de faire en sorte d’être au cœur du processus législatif qui conduira éventuellement à l’adoption des conclusions du rapport.

Ils devront faire preuve d’imagination pour profiter des espaces qui s’ouvrent et s’appuyer tant sur les pasteurs conscients de leurs responsabilité dans ce domaine que sur les laïcs, catholiques ou non, convaincus de la nécessité de favoriser la mise en œuvre du principe de subsidiarité dans ce domaine.

Comme la Congrégation pour l’éducation catholique l’a rappelé, n’oublions pas que

l'école catholique est appelée à un courageux renouvellement. L'héritage précieux d'une longue expérience séculaire manifeste, en effet, sa propre vitalité surtout dans la capacité d'une sage innovation. Il est tellement nécessaire qu'aujourd'hui encore l'école catholique sache se proposer de manière efficace, convaincante et actuelle. Il ne s'agit pas de simple adaptation, mais d'élan missionnaire: c'est le devoir fondamental de l'évangélisation, d'aller là où est l'homme pour qu'il accueille le don du salut [4].

Quant au critère de laïcité, il y a la conception de Jacques Attali, d’une part, et la conception de Nicolas Sarkozy, d’autre part.

La première semble être le reflet d’une vision étriquée ; mais est-elle encore crédible ?

La seconde en revanche, qui se veut positive [5], va dans le sens d’un progrès remarqué et devrait permettre aux établissements catholiques d’affirmer davantage leur identité, notamment dans le futur cadre « conventionné ». C’est à cette seconde conception de la laïcité que les catholiques attachés à la promotion d’une véritable liberté scolaire pourront opportunément se référer.

On notera avec satisfaction que dans son discours en réponse à celui de Jacques Attali, le président de la République s’est réjoui de voir la liberté faire son entrée dans le domaine de l’éducation : « Aujourd’hui cela progresse, c’est une évidence. Mais d’une manière générale, toutes vos propositions qui mettent en avant le libre choix, la liberté individuelle, me semblent parfaitement légitimes. »

Puissent les hommes de bonne volonté — et les chrétiens en particulier — être suffisamment nombreux, dans les prochains mois, à rappeler comme l’Église au législateur que

le rapport correct entre l'État et toute école — pas seulement catholique — se pose non pas tant à partir des relations institutionnelles qu'à partir du droit de la personne à recevoir une éducation adéquate selon son libre choix. Droit auquel on répond selon le principe de subsidiarité. En effet, les pouvoirs publics, dont le rôle est de protéger et de défendre les libertés des citoyens, doivent veiller à la justice distributive en répartissant l'aide des fonds publics de telle sorte que les parents puissent jouir d'une authentique liberté dans le choix de l'école de leurs enfants selon leur conscience.
C'est dans le cadre non seulement de la proclamation formelle de ce droit fondamental de l'homme, mais aussi de son exercice effectif, que se pose, en certains pays, le problème crucial de la reconnaissance juridique et financière de l'école qui n'est pas école d'État. Nous faisons nôtre le souhait de Jean-Paul II pour que l'on parvienne enfin à réaliser pour les écoles qui ne sont écoles d'État une vraie égalité, qui soit en même temps respectueuse de leur projet éducatif [6].

* Lionel Devic est avocat.




Pour en savoir plus :

■ Le rapport Attali sur le site officiel de la commission www.liberationdelacroissance.fr.

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[1]Cf. également les mesures proposées par l’association pour la Fondation de Service politique dans son « Guide de l’électeur 2007 » (Liberté politique n° 36, printemps 2007).
[2]Cf. dépêche de l'AEF, Marie-Caroline Missir, 24 janvier 2008, n° 90436, « Eric de Labarre “rêve d'établissements publics sous contrat avec l'État” ».
[3] Cf. entretien avec Denis Peiron, La Croix,23 août 2007.
[4] Cf. « L’école catholique au seuil du troisième millénaire », Congrégation pour l’éducation catholique, 28 décembre 1997.
[5] Cf. Nicolas Sarkozy, La République, les Religions, l’Espérance, entretien avec Thibaud Collin et le Philippe Verdin, éditions du Cerf, 2004.
[6] Cf. « L’école catholique au seuil du troisième millénaire », op. cit.

Un traité entre chien et loup, par François de Lacoste Lareymondie

La France est entrée dans le processus de ratification du traité de Lisbonne. Le 16 janvier, les députés ont adopté le projet de loi constitutionnel en vue de cette ratification par 304 voix (dont 8 socialistes) contre 77 (dont 51 PS) ; 95 députés se sont abstenus, dont à droite Jean-Frédéric Poisson et Lionel Luca (UMP) et Philippe Folliot (Nouveau Centre). Dans la majorité, cinq élus ont voté contre : Jacques Myard et Franck Marlin (UMP), ainsi que trois non-inscrits, dont Nicolas Dupont-Aignan et Véronique Besse.

Le PS a choisi de se rendre au Congrès à Versailles, mais de s’abstenir de voter la ratification : divisés, les socialistes approuvent majoritairement le traité, mais contestent le choix du gouvernement d’avoir choisi la voie parlementaire et non le référendum, pour des raisons qui apparaissent moins "honnêtes" que celles des adversaires du traité, comme l’a fait remarquer Valéry Giscard d’Estaing.

Pour l’ancien président de la Convention sur l’avenir de l’Europe, le traité de Lisbonne, qui « marque un recul de l’ambition européenne ». De fait, les États européens ont renoncé au coup d’accélérateur politique voulu par le projet de Constitution. Mais ils n’ont pas davantage infléchi la trajectoire dans l’autre sens : Lisbonne prolonge Amsterdam et Nice. L’Europe se cherche toujours. Après Georges Berthu (Décryptage), 13 décembre 2007), François de Lacoste Lareymondie, vice-président de la Fondation de Service politique, propose son analyse du traité.

© Liberté politique n° 39, hiver 2008.

EN FAIT DE SIMPLIFICATION, c’est raté. Le projet de traité adopté par les Vingt-Sept réunis à Lisbonne le 19 octobre dernier est illisible. Les représentants des États membres ont renoncé à rassembler en un seul texte à la fois les traités actuels [1] et leur révision. Ils ont procédé par insertion des modifications dans les traités existants. Le texte auquel ils ont abouti est évidemment beaucoup plus compliqué que ne l’était feu le Traité constitutionnel européen (TCE). Mais cet aspect formel n’a finalement que peu d’importance. La seule question qui vaille est celle du contenu. Se sont-ils contentés de découper celui du TCE en tranches fines pour justifier que l’on resserve le même plat à ceux qui n’ont pas voulu y goûter une première fois ? Cette complexité a-t-elle pour but d’empêcher la cristallisation des critiques ? Est-ce pour banaliser l’affaire et éviter le recours à des référendums de ratification ? Sans doute y a-t-il un peu de tout cela à la fois.

La réponse à ces questions ne peut pas être univoque : le mandat des négociateurs ne visait pas seulement à une transposition de forme. Un examen attentif montre qu’il y a plus que des nuances entre l’ex-TCE et le traité de Lisbonne, mais un changement d’esprit.

Aussi, l’examen sommaire que l’on propose ici se fera non par rapport à ce qui existe aujourd’hui, mais par rapport à l’ex-TCE ; il se déroulera en trois temps : 1/ ce qui a disparu de l’ex-TCE ; 2/ ce qui est repris dans les mêmes termes ; 3/ ce qui est modifié, et dans quelle mesure. À partir de quoi l’on pourra se poser utilement les questions politiques qui s’ensuivent.

I- CE QUI A DISPARU : TOUS LES SYMBOLES D’UNE CONSTRUCTION FEDERALE

Il n’y a plus aucun des symboles que Valéry Giscard d’Estaing s’était attaché à introduire, en pesant de toute son autorité personnelle, et que les États membres avaient accepté parfois de mauvaise grâce. Il n’y a donc plus ni concept constitutionnel puisqu’il s’agit d’un « simple » traité international modifiant les traités actuels ; ni drapeau, ni hymne, ni devise, ni « loi », ni « loi-cadre », mais conservation des termes actuels de « directive », « règlement » et « décision », même si demeure la distinction entre ce qui est de nature législative et ce qui ne l’est pas ; ni ministre des Affaires étrangères, mais simplement un « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité », encore que son statut soit quasiment identique (nommé spécifiquement par le Conseil dont il sera le mandataire, de droit vice-président de la Commission avec autorité sur les services nécessaires à l’exercice de ses attributions, chargé de présider le conseil des affaires étrangère et d’exécuter la PESC), en un mot, plus grand-chose de ce qui pouvait acclimater l’idée et la visibilité d’un super-État européen.

Ce n’est pas rien quand on se souvient du tapage qui avait été orchestré autour de ces symboles. S’ils avaient autant d’importance dans la présentation de l’ex-TCE, à présent leur suppression n’en a pas moins un sens car elle induit nécessairement que les Européens ont renoncé à l’ambition que ces symboles véhiculaient avec eux. La facilité avec laquelle les États membres y ont renoncé dès le printemps dernier en dit long sur l’état d’esprit dans lequel la renégociation a été conduite : faire disparaître du paysage tout support d’une identification politique visible.

En d’autres termes, il n’est pas vrai que le traité de Lisbonne fasse franchir le même pas que le TCE. Une première conclusion s’impose d’ores et déjà : en se contentant de modifier les traités existants, les chefs d’État et de gouvernement ont renoncé au coup d’accélérateur politique antérieurement voulu. Mais ils n’ont pas davantage infléchi la trajectoire dans l’autre sens ; ils s’inscrivent dans la continuité. Lisbonne prolonge Amsterdam et Nice.


II- CE QUI EST REPRIS DE L’EX-TCE DANS LES MEMES TERMES

Tant en quantité qu’en substance, ce qui est textuellement repris de l’ex-TCE forme la très grande majorité des dispositions du nouveau traité ; d’où sa longueur.

1/ L’équilibre institutionnel est le même

Toutes les innovations institutionnelles de l’ex-TCE ont été reprises :

• la Communauté européenne disparaît et seule existe désormais une « Union européenne » au sein de laquelle sont unifiés tous les dispositifs et toutes les règles antérieurs, Union qui en outre se voit reconnaître la personnalité juridique internationale [2], condition nécessaire de sa capacité à négocier et conclure des accords internationaux dans les domaines de sa compétence ;
  
• le Conseil européen qui réunit chefs d’État et de gouvernement et qui n’a pas d’existence juridique aujourd’hui, est institutionnalisé comme organe d’impulsion et d’orientation politique générale [3] ;
  
• il sera présidé par un président élu pour un mandat de deux ans et demi, reconductible une fois [4] ;
  
• le système de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil européen et du Conseil des ministres reposera sur des pondérations nouvelles (55% des membres, représentant des États réunissant au moins 65% de la population) à partir du 1er novembre 2014, une période transitoire ayant simplement été ajoutée pendant laquelle un État membre pourra demander de recourir aux pondérations antérieures, dans certaines conditions, jusqu’au 31 mars 2017 ;
  
• la Commission sera réduite de 27 à 18 membres (2/3 du nombre des États) à partir de 2014, avec un président élu par le Parlement sur proposition du Conseil ;
  
• le Parlement comptera 750 députés (+ 1, le président) au lieu de 785 aujourd’hui, et bénéficiera d’un pouvoir de codécision avec le Conseil étendu à la plupart des domaines.

Bien entendu, les prérogatives de la Commission demeurent inchangées : promotion de l’intérêt général de l’Union, monopole de l’initiative et de la conduite des procédures, responsabilité de veiller à l’application du droit communautaire sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), détention du pouvoir exécutif et des fonctions de coordination, gestionnaire des programmes, etc.

2/ Même extension du domaine des politiques communes

Sous réserve de quelques tempéraments sur lesquels on reviendra, la plupart des innovations de fond qui figuraient dans la troisième partie de l’ex-TCE se retrouvent aussi dans le nouveau traité. Le champ des compétences communautaires et celui de la procédure de codécision (Conseil à la majorité qualifiée et Parlement à la majorité simple) sont ainsi considérablement étendus. Sont concernés :

• les domaines non encore communautarisés de la politique commerciale et du marché intérieur, étant observé cependant que « la concurrence libre et non faussée » ne fait plus partie des objectifs politiques de l’Union ; un protocole ajouté spécifiquement précise néanmoins que le marché intérieur comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ;
  
• l’espace, l’énergie, les transports et les réseaux transeuropéens ;
  
• le droit de la propriété intellectuelle, le sport, le tourisme, la protection civile, et la coopération administrative générale ;
  
• la coordination des politiques de l’emploi, la coordination des politiques de protection sociale des travailleurs, et les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique ;
  
• la définition des principes et des conditions de fonctionnement des services d’intérêt économique général, même si un protocole – nouveau – en légitime l’existence plus clairement et reconnaît aux autorités nationales, régionales et locales une grande marge de manœuvre dans la fourniture, la mise en service et l’organisation de tels services ;
  
• les mesures nécessaires à l’usage de l’euro et les celles relatives aux mouvements de capitaux dans la lutte contre le terrorisme ;
  
• le système intégré de gestion des frontières extérieures, l’uniformisation du statut de l’asile, la protection en cas d’afflux massif de réfugiés, et les mesures d’intégration de ressortissants des pays tiers ;
  
• la coopération judiciaire élargie en matière civile (sauf le droit de la famille) ;
  
• les règles de procédure pénale et de définition des infractions pénales en plusieurs domaines, Eurojust et la création d’un parquet européen.

On relèvera au passage que le projet de traité va même plus loin que l’ex-TCE en matière de police, de justice et de contrôle des frontières, précisément à la demande de la France qui en avait fait un enjeu de la renégociation. Il sera même possible d’y introduire des coopérations renforcées spécifiques sur un dossier donné. Par voie de conséquence et en vertu de ses droits acquis, le Royaume-Uni a aussi élargi sa propre immunité à l’encontre de ces dispositifs, comme il en bénéficie déjà à l’encontre des mesures fondées sur Schengen, au moyen d’un nouveau protocole spécifique.

La plupart des matières énumérées deviennent des domaines de « compétence partagée », c’est-à-dire des domaines où les États membres ne peuvent légiférer et adopter des actes contraignants que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé sa compétence.

C’est ici qu’interviennent les deux principes-clé d’interprétation : le principe d’attribution qui régit la délimitation des compétences de l’Union, et celui de subsidiarité qui en régit l’exercice. Ils n’ont pas changé par rapport à l’ex-TCE qui les avait extraits de la jurisprudence de la CJUE. Mais dès lors que la définition des domaines de compétence de l’Union est très large, le principe d’attribution n’est guère contraignant. Quant au principe de subsidiarité, son approche demeure téléologique : l’Union peut intervenir quand elle le souhaite dès lors qu’est invoqué un intérêt communautaire, notamment en fonction des dimensions ou des effets de l’action envisagée, tandis que les États ne le peuvent que si, et dans la mesure où, l’Union s’est abstenue.

Autrement dit, le champ communautaire reste conçu comme extensible sinon à l’infini, du moins de façon indéfinie.


III- CE QUI CHANGE, ET DANS QUELLE MESURE CELA CHANGE

Ce sont les points les plus intéressants. On s’y étendra donc davantage non sans mettre en lumière les incertitudes et contradictions que révèle leur examen.

1/ Le recadrage (partiel) de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC)

Tout en simplifiant l’énoncé, le projet de traité reprend la substance de la PESC telle qu’elle résultait de l’ex-TCE : « La compétence de l’Union en la matière couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune. » Les modalités s’ensuivent : identification des intérêts stratégiques, définition des orientations générales, actions à mener et positions à prendre, obligation de consultation entre États membres avant toute initiative sur la scène internationale, coopération des missions diplomatiques des États membres et des délégations de l’Union, obligation d’aide et d’assistance « par tous les moyens » entre les États membres au cas où l’un d’eux serait agressé [5], consécration de l’Agence européenne de défense placée sous l’autorité du Conseil, etc.
Toutefois, plusieurs restrictions ont été introduites à la demande de certains États pour tempérer la perspective supranationale de la PESC :

• seul le Conseil a l’initiative ; il détient une compétence exclusive et la Commission ne saurait s’immiscer comme le précise la déclaration annexe n° 31 : « Les dispositions couvrant la PESC ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l’initiative de décisions ni n’accroissent le rôle du Parlement européen » ; le Conseil doit statuer à l’unanimité et l’adoption d’actes législatifs est exclue ;
  
• il est expressément indiqué que la CJUE n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions de la PESC ;
  
• enfin il est rappelé dans le traité lui-même que « la sécurité nationale reste de la seule compétence de chaque État », et dans la déclaration annexe n° 30 que « les dispositions du traité ne portent pas atteinte aux compétences des États membres, telles qu’elles existent actuellement, pour l’élaboration et la conduite de leur politique étrangère, ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales ».

On est donc sur le terrain de la coopération intergouvernementale, quoiqu’elle soit complètement intégrée dans le dispositif institutionnel communautaire. Comment s’établira l’équilibre final ? Qu’est-ce qui l’emportera des principes et objectifs, ou des restrictions dont ils sont assortis ? Difficile à dire tant le dispositif qui résulte du nouveau compromis est alambiqué, ambigu, sinon contradictoire.

2/ Le (léger) renforcement des pouvoirs des parlements nationaux

Le principe de subsidiarité a toujours bonne presse. Mais la contradiction inhérente à sa conception communautaire et la faiblesse de son contrôle n’étaient pas étrangères à la percée du « non ». Aussi le Conseil européen avait-il demandé d’introduire deux améliorations qui, sans toucher au cœur du dispositif communautaire, puissent apaiser un peu les esprits. Elles figurent dans le protocole n° 2.
La première porte sur le délai accordé aux parlements nationaux pour examiner les projets d’actes législatifs et donner un avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité : il passe de six à huit semaines.
La seconde institue un mécanisme dit de « contrôle renforcé » de la subsidiarité : si la majorité[6] des parlements nationaux conteste un projet d’acte législatif de la Commission, celle-ci doit le réexaminer. Si elle décide de le maintenir, elle émet un avis motivé qui enclenche une procédure particulière au terme de laquelle l’acte litigieux n’est définitivement retiré que si la majorité du Parlement européen ou 55% des membres du Conseil confirment son incompatibilité avec le principe de subsidiarité.
Fort bien ! Mais n’est-ce pas une fausse fenêtre ? La charge de la preuve repose sur les contestataires alors que le principe de subsidiarité est rédigé de telle sorte que sa critique est à peu près impossible à formaliser juridiquement dans le cadre imparti par les traités ; le délai d’examen reste tellement court que l’on ne voit pas comment les 27 parlements nationaux auraient le temps de se concerter pour parvenir à une position majoritaire ; enfin le dernier mot appartient, encore et toujours, aux instances communautaires qui demeurent juge et partie.

3/ Une amorce d’encadrement des compétences communautaires et de la Cour de justice

S’il est un principe général du droit international communément admis et dont l’article 55 de notre Constitution se fait l’écho, c’est bien que « les traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont une autorité supérieure à celle des lois ». On a eu l’occasion de montrer aussi à quelles dérives pouvait conduire la logique purement juridique d’application de ce principe quand s’ajoutent aux traités un droit dérivé et une Cour de justice. En principe chargée de veiller à leur respect, celle-ci se comporte en pratique comme un militant de l’intégration et de la communautarisation. Un arrêt de la CJUE rendu en septembre 2005 [7] contre le Conseil a cependant fait déborder le vase. Aussi le Conseil a-t-il souhaité la pose de plusieurs garde-fous.
Ils y sont et leur présence est quand même susceptible d’infléchir la trajectoire antérieure. Ils sont de deux ordres.
D’abord une série de rappels sur le respect des compétences respectives de l’Union et des États membres. Outre celui que l’on vient de mentionner à propos de la politique étrangère, la CIG a adopté deux déclaration interprétatives :

• « le fait que l’Union a une personnalité juridique ne l’autorisera en aucun cas à légiférer ou à agir au-delà des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités » (déclaration n° 32);
  
• même si les compétences de l’Union sont nombreuses et vastes, le principe d’attribution empêche que cette énumération puisse « constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l’Union au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des traités, et en particulier de celles qui définissent les actions et les misions de l’Union » (déclaration n° 37).

Ensuite, a été supprimé l’article de principe qui, dans l’ex-TCE, avait heurté beaucoup de gens et contribué à l’émergence du « non » par le bouleversement qu’il exprimait. Cet article déclarait que « la Constitution et le droit adopté par les institutions de l’Union, dans l’exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des États membres ».

Tout irait bien si, chassé par la porte, le loup ne rentrait pas par la fenêtre : la substance de l’article supprimé est reprise dans une déclaration annexe (n° 27) à laquelle est attaché un avis du service juridique du Conseil rappelant que cette primauté, qui ne figurait pas dans le traité de Rome mais qui trouve sa première expression dans l’arrêt Costa du 15 juillet 1964, est « un principe fondamental du droit communautaire… [et qu’il est] inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne ».

Comment s’y retrouver ? Comment va s’établir le nouvel équilibre ? Difficile à dire. En théorie, l’application des méthodes usuelles d’interprétation des textes juridiques devraient conduire à reconnaître que l’éclairage a changé, que les rappels afférents aux règles de compétence signifient bien que les États ont entendu se protéger, que la suppression d’une stipulation expresse ne saurait être dénuée de sens… Mais la déclaration n° 27 contredit si manifestement ce qui précède qu’on ne peut qu’exprimer perplexité et inquiétude.
Le nœud gordien n’a pas été tranché et tout est là pour qu’à nouveau une crise se noue sur ces questions de la primauté du droit européen et du rôle de la Cour.

4/ Les questions jumelles de la Charte des droits et du préambule sur les racines de l’Europe

Ce fut l’un des points de cristallisation de l’opposition à l’ex-TCE : du côté français le débat sur les « racines chrétiennes » ne s’est jamais interrompu ; du côté britannique et polonais, leurs réticences à admettre que la Charte devienne contraignante, fondées sur des raisons de souveraineté de la part du premier, de fond de la part du second, n’avaient été que difficilement vaincues.

Le traité de Lisbonne adopte une solution minimaliste en la forme mais plénière sur le fond : son préambule reprend la formulation de l’ex-TCE (« s’inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe… ») tandis que la Charte des droits fondamentaux ne figure plus dans le dispositif. En revanche, un nouvel article y est introduit qui stipule que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000 [8], telle qu’adaptée le [… 2007, à …], laquelle a la même valeur juridique que les traités. Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités ».

Si elle doit être « adaptée » et « re-proclamée », c’est qu’il faut y introduire les modifications ajoutées au fil du temps. Le Parlement européen devrait y procéder au cours du mois de novembre en y incorporant les très nombreuses explications de texte et notes de bas de page convenues lors de la CIG de 2004 et qui avaient en général pour objet d’atténuer la rigueur des principes et d’immuniser les législations permissives existantes ou futures au niveau national. Et on ne peut pas exclure que certains députés veuillent saisir l’occasion pour aller encore plus loin. En tout cas, il est pour le moins étrange que les négociateurs de la CIG de 2007 se soient dessaisis de son contenu au profit d’une assemblée dont on connaît les errements et qui n’a aucun droit à représenter les États dans une négociation internationale, comme si ce texte ne devait être qu’un appendice sans portée.

Or par le biais de l’article, la Charte reçoit la même valeur juridique que celle qui aurait résulté de l’ex-TCE.

Le Royaume-Uni et la Pologne ont sauté sur l’occasion pour obtenir ce qui leur avait été refusé en 2004, à savoir une clause explicite d’immunité juridictionnelle (protocole n° 7) : clause à la rédaction extrêmement contournée, mais en vertu de laquelle ni les tribunaux européens ni leurs tribunaux nationaux n’auront le pouvoir de déclarer une loi, un règlement ou une pratique internes incompatibles avec les dispositions de la Charte. Encore que la réserve polonaise, défendue par l’ancien gouvernement conservateur, risque d’être levée par le nouveau gouvernement libéral qui semble décidé à devenir un « bon élève » de la classe européenne.

Je ne reviens pas en détail sur ce que nous avons déjà dit du contenu de la Charte à l’occasion du débat qui a précédé le referendum de ratification de l’ex-TCE [9] : à côté de dispositions plus protectrices que le droit français en vigueur, par exemple sur la liberté religieuse ou la liberté d’éducation, d’autres sont problématiques, notamment l’article sur le mariage avec la suppression de la mention « de l’homme et de la femme », et les nombreux articles qui énumèrent des droits et principes ne relevant pas des droits humains fondamentaux mais d’une vision positiviste de l’homme et de la société.

La question de principe que pose la Charte est donc inchangée.

En l’absence de mention de l’héritage chrétien et avec un contenu de la Charte aussi disparate, face à la Cour de justice qui aura forcément à se prononcer sur son application, il ne sera pas possible de se référer à une conception substantielle ou ontologique des droits proclamés (comme le droit à la vie humaine ou la définition du mariage). La Cour ne pourra qu’accentuer sa dérive positiviste : il y a fort à parier que le relativisme moral dominant y trouvera son aliment au détriment de la protection des plus faibles.

***

Deux questions politiques se posent.

La première est évidemment celle des procédures de ratification.

En procédant par voie d’amendements aux traités existants, et donc en s’inscrivant dans la lignée des traités d’Amsterdam et de Nice qui avaient été partout ratifiés par voie parlementaire parce qu’ils étaient censés n’avoir qu’un contenu technique, les représentants des États membres ont manifestement voulu éviter les referendums dont l’issue paraît imprévisible : habileté tactique, mais inconséquence politique. Comment justifier que le même dispositif, car il n’a guère changé au fond, déjà rejeté par deux peuples et qui l’eût été probablement par davantage si les procédures de ratification de l’ex-TCE s’étaient poursuivies, soit à présent approuvé par la seule voie parlementaire ? N’est-ce pas le meilleur moyen d’aggraver encore plus le fossé qui se creuse entre une construction devenue absconse et des européens qui ont l’impression que cela se fait non plus sans eux, mais en se défiant d’eux. À trop tirer sur la corde elle finira par casser.

Disant cela, je ne fais pas de pari sur ce que serait l’issue d’un tel referendum en France : peu importe à la limite. Mais il est indispensable, en dépit de la difficulté évidente d’un tel exercice, que les gouvernements prennent la peine d’expliquer à quoi ils s’engagent s’ils veulent conserver une certaine crédibilité et pouvoir ensuite s’adosser aux traités européens pour justifier leurs actions, ou leur impossibilité d’agir.

On comprend néanmoins les raisons de leurs réticences, notamment en France : le décalage est en effet très grand entre le discours qui a été tenu (traité simplifié, limité aux arrangements institutionnels) et la réalité du traité de Lisbonne. À long terme, ce décalage ne sera pas supportable mais se retournera contre eux et contre la construction européenne.

La seconde concerne le cheminement de la construction européenne.

Que les « eurosceptiques » et les souverainistes se dressent contre le traité de Lisbonne n’est pas étonnant : ils y retrouvent tout ce à quoi ils se sont opposés lors du débat sur la ratification de l’ex-TCE.

Les fédéralistes non plus ne devraient pas avoir de raisons d’être satisfaits : la perte des symboles ne peut pas être sans conséquence de leur point de vue, car elle les laisse au milieu du gué tandis que la rive où ils voulaient prendre pied leur est désormais fermée. Dans une tribune récemment publiée[10], Valéry Giscard d’Estaing s’est fait le porte-parole de leur déception.

Ce serait donc un juste milieu, et par conséquent un bon compromis ? Pas davantage. Le traité de Lisbonne se place « entre chien et loup », à cette heure de demi-lumière et de demi-obscurité où l’on ne discerne plus assez les détails pour distinguer le compagnon du prédateur.

On a vu, chemin faisant, les ambiguïtés qu’il recèle, les contradictions entre certaines clauses et les tempéraments introduits dans les protocoles. D’un côté, les concessions ont été multipliées en faveur des pays les plus réticents à une Union politique de l’Europe, à commencer par les Britanniques qui ont obtenu de revenir sur toutes les avancées auxquelles ils avaient dû consentir lors de la négociation du TCE ; de sorte que l’Union européenne dessinée par le traité de Lisbonne est à plusieurs vitesses. De l’autre, Valéry Giscard d’Estaing faisait justement remarquer que tous les outils de l’intégration sont restés dans la boîte, et qu’il suffira de s’en servir le jour venu. C’est-à-dire que tout est là pour que se poursuive le processus d’intégration implicite et forcée, au fil de l’eau. Or c’est cette méthode, plus que le principe d’une Union politique, qui a fait capoter le TCE ; et c’est contre cette méthode que les opposants se sont insurgés et sont devenus majoritaires en de nombreux pays.

Pourquoi ? Parce qu’on ne gouverne pas durablement les peuples sans eux et dans leur dos. Ils finissent toujours par s’en apercevoir ; c’est alors qu’ils sont tentés de jeter le bébé avec l’eau du bain.

FR. DE L.L.
© Liberté politique. Article paru dans LP n° 39, hiver 2008.




Pour en savoir plus :

■ Georges Berthu, "Retour de la Constitution : les Vingt-Sept ont signé le nouveau traité européen", Décryptage, 13 décembre 2007.
■ Le traité de Lisbonne, texte intégral

Notes

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[1] L’architecture actuelle des traités est la suivante : 1/ le traité instituant la Communauté européenne, signé à Rome en 1957, a été complété par l’Acte unique de 1986, puis par le traité de Maastricht de 1992 ; 2/ l’Union européenne, qui s’ajoute à la Communauté avec une ambition politique plus large (notamment par la monnaie unique), résulte du traité de Maastricht (1992). Le traité CE et le traité UE ont été à leur tour modifiés par les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2001).
[2] La Communauté européenne disposait déjà de cette personnalité juridique internationale, en vue de sa compétence en matière de politique commerciale internationale.
[3] Le Conseil européen ne doit pas être confondu avec le Conseil des ministres, organe normal de représentation des États et de codécision avec le Parlement, dont la présidence restera tournante à un rythme semestriel.
[4] Pourquoi deux ans et demi ? Parce que la durée des mandats du Parlement et de la Commission est de cinq ans. Comme Valéry Giscard d’Estaing était soupçonné de tailler cette fonction nouvelle à sa mesure, en obligeant le Président du Conseil européen à se faire renouveler une fois pour parvenir au même terme, ses adversaires ont manifestement voulu lui imposer un statut diminué et éviter qu’il prenne trop d’importance.
[5] Étant précisé que ces engagements et la coopération en matière de défense « demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’OTAN qui reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ».
[6] Chaque parlement national dispose de deux voix, une par chambre ; la majorité requise est celle des voix attribuées à l’ensemble des parlements nationaux.
[7] Cf. l’article que j’ai publié sur Libertepolitique.com : La Cour de justice contourne les traités européens : dormez braves gens…", Décryptage, 25 septembre 2005.
[8]Cette date est celle de sa proclamation par le Parlement européen, proclamation à la suite de laquelle elle a été annexée au traité de Nice, mais sans revêtir une valeur contraignante.
[9] Cf. l’analyse du TCE : « Oui ou non à une Constitution pour l’Europe », Liberté politique n° 28, février 2005, et Note bleue de la Fondation de service politique, 2005-2 (avril 2005).
[10] Le Monde, 27 octobre 2007. Voir aussi le compte-rendu de son audition à l’Assemblée nationale dans Le Figaro, 17 janvier 2008 (Ndlr).

Retour de la Constitution : les Vingt-Sept ont signé le nouveau traité européen, par Georges Berthu*

Les chefs d’État et de gouvernement ont signé jeudi 13 décembre le traité « modificatif » adopté à Lisbonne le 18 octobre. Ce traité, qui n’a rien de « simplifié », contient les principales dispositions du projet fédéraliste de la Convention Giscard. Contournant toujours le droit des nations, l’Europe s’expose à nouveau à un échec.

© Liberté politique, n° 39, décembre 2007.


LE NOUVEAU PROJET DE TRAITE européen qui vient d’obtenir l’aval des chefs d’État et de gouvernement le 18 octobre dernier tire-t-il toutes les leçons de l’échec de la Constitution ? Visiblement non, puisqu’il en reprend l’esprit et la plupart des dispositions.

Tout se passe comme si l’épisode de la Constitution européenne avait représenté une tentative inédite de construire dans la transparence un cadre étatique supranational et comme si, après l’échec, les hommes de Bruxelles s’empressaient de revenir à leurs anciennes habitudes, celles qui leur avaient si bien réussi auparavant (de leur point de vue) : la confection d’un traité illisible, préparé dans le secret, qui enlève aux peuples sans l’avouer des pouvoirs de décision essentiels.

Mais ils commettent une lourde erreur. Le rejet de la Constitution européenne ne résultait pas seulement d’une manifestation de mauvaise humeur de deux peuples isolés. Il reflétait un refus général, celui d’une Europe bâtie, non pas sur la base des nations, mais sans elles, ou même contre elles, contre leurs identités, leurs valeurs, les droits de leurs démocraties nationales ; bref, une Europe qui se construit contre tout ce qu’elle avait précisément pour mission de protéger, contre tout ce qui constituait sa raison d’être.

Cette lourde erreur nous laisse penser que, contrairement sans doute à l’opinion dominante en France aujourd’hui, ce traité est loin d’être acquis. « L’Autre Europe », celle des peuples, va peut-être emprunter des cheminements inattendus dans les années qui viennent.

UNE PREPARATION DANS LE SECRET

Le projet qui va être présenté à la ratification a été préparé sans aucune négociation transparente, et pratiquement sans négociation du tout. Déjà, le Conseil européen du 18 juin 2005, au lendemain des « non » français et néerlandais, avait affiché l’intention de contourner ces refus d’une manière ou d’une autre, affirmant sans sourciller que la Constitution européenne était destinée à donner la « réponse adéquate » pour le fonctionnement d’une Europe élargie, et que « les développements récents ne remett[ai]ent pas en cause la validité de la poursuite des processus de ratification ». Mais comme on pouvait s’y attendre, la « période de réflexion » qui suivit ne donna aucun résultat. Le Conseil européen de juin 2006 eut alors l’idée de demander à l’Allemagne, qui allait présider l’Union au premier semestre 2007, de produire un rapport à la fin de son mandat, pour relancer la machine. L’efficacité fut maximum.

Après avoir travaillé avec quelques correspondants nationaux choisis dont personne n’a jamais entendu parler, l’Allemagne a produit le 14 juin 2007 un rapport recommandant la réunion rapide d’une conférence intergouvernementale (CIG) pour amender les traités. Puis, après avoir laissé les gouvernements réfléchir pendant cinq jours (cinq), elle leur a présenté le 19 juin un « projet de mandat pour la CIG » qui était le plus directif qu’on ait jamais connu dans l’histoire des institutions européennes : loin de donner seulement un objectif politique pour la négociation à venir, comme c’est le cas d’habitude, il prescrivait exactement le contenu du traité futur en reprenant mot à mot la plupart des innovations de la défunte Constitution. Le Conseil européen n’hésita pas à tout entériner le 22 juin, trois (trois) jours plus tard. La CIG put ainsi s’ouvrir le 23 juillet 2007, après qu’aient été recueillis dans la hâte les avis – évidemment favorables – de la Commission et du Parlement européen.

Le Conseil du 22 juin, encore sous présidence allemande, avait posé une règle fondamentale : le mandat constituait « la base et le cadre exclusifs des travaux de la CIG ». Elle ne devait pas s’en écarter, afin de préserver la rédaction établie. Le premier projet de traité rendu public le 23 juillet (donc à l’ouverture de la CIG) ne représentait que la transcription à peu près littérale du mandat. Les réunions qui suivirent furent essentiellement techniques et juridiques, pratiquement sans aucune négociation politique, de sorte que le texte définitif adopté lors de la conclusion de la conférence, le 18 octobre 2007 à Lisbonne, ne diffère que sur quelques points du mandat originel [1].

Pendant cette CIG, les experts de la Commission furent admis à travailler avec ceux du Conseil. Mais en aucun cas, des débats ne purent se développer au niveau national – il n’y avait pas le temps – et les Parlements nationaux n’ont même pas été consultés. C’est le projet ainsi confectionné que l’on voudrait maintenant faire adopter sans référendum par les vingt-sept pays membres [2].

Arrêtons-nous un moment sur le rôle de la France. La présidence allemande a bien évidemment attendu que les élections françaises soient passées, et que la voie soit libre, pour présenter son rapport (auquel les experts du gouvernement français précédent avaient prêté la main). Notre nouveau président trouvait donc sur la table un projet tout ficelé. Pendant sa campagne électorale, il avait certes milité ouvertement pour un nouveau traité adopté sans référendum. Mais il devait s’agir d’un « texte simple » ne reprenant que des dispositions de la première partie de l’ancien projet constitutionnel (relatif aux institutions), et encore seulement celles « qui n’ont pas suscité de désaccord majeur durant la campagne référendaire [3] ». Cette position était défendable. Mais le nouveau traité ne correspond pas du tout à cette description : il est long, et plus compliqué encore que la Constitution ; il reprend les dispositions des quatre parties (la Charte des droits fondamentaux étant proclamée séparément, mais cela revient au même) ; il ne fait aucun tri, et n’exclut pas les articles qui ont déchiré les Français, en particulier toutes les nouvelles compétences souveraines « attribuées » à l’Union qui lui permettent de régenter, au nom de l’uniformisation, nos droits et nos valeurs.

Comment qualifier cette évidente contradiction ? Soyons prudents. Nous connaissons trop bien, par expérience, les méthodes des hommes de Bruxelles, et leur incroyable aptitude à emprisonner les dirigeants nationaux dans des orientations préétablies. Nous en avons vu plus d’un, et des meilleurs, obligés de défendre, pour ne pas avoir l’air stupide, des projets européens qu’ils avaient signés sans que leurs conseillers ne leur en aient montré toutes les subtilités. La responsabilité des diplomates qui ont travaillé sur le texte est alors écrasante. N’excluons pas a priori de nous trouver devant un cas de ce genre.


DES MODIFICATIONS COSMETIQUES

Le groupe de réflexion britannique « Open Europe », qui a réalisé en peu de temps un remarquable travail d’analyse, a établi que dix propositions du traité modificatif seulement sur 250 diffèrent sur le fond des propositions de la Constitution rejetée [4]. On remarquera aussi les tableaux comparatifs très évocateurs du site « Observatoire de l’Europe » [5]. Même si l’on peut toujours discuter le comptage à quelques unités près, les faits sont là : l’ancienne Constitution est presque intégralement reprise, et la plupart des différences n’ont qu’une portée cosmétique. On peut les classer en cinq catégories :

1/ Les changements de dénominations ou de symboles

Le terme de « Constitution » disparaît, de même que les signes d’apparence trop étatique (hymne, drapeau, etc.) qui étaient contenus dans l’ancien article I-8 de la Constitution. Cela ne change rien à la pratique. Il n’est plus question de « ministre des Affaires étrangères de l’Union », mais du « haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité » (nouveaux articles 11 TUE et suivants), avec exactement les mêmes compétences, à la lettre près. On ne parle plus de « loi européenne », mais on retrouve partout les expressions « d’acte législatif », de « fonction législative », de « procédure législative », montrant bien que rien n’est changé sur le fond.

2/ Le maintien des anciens traités

Il n’est plus question d’abolir entièrement les traités actuels (Traité sur l’Union européenne – TUE – et Traité sur la Communauté – TCE) et de les remplacer par une Constitution en quatre parties. Mais on débaptise le second, qui devient « Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne» (on l’appellera ici TFUE), on glisse dans l’un et l’autre les dispositions de la Constitution, dans le premier les principes, dans le deuxième les modalités, et le tour est joué. De toute façon, l’objectif est atteint : les parties intergouvernementales qui subsistaient dans le TUE passent, sauf dérogation précise, sous les procédures communautaires et la juridiction de la Cour de justice.

3/ Le retranchement de la Charte des droits fondamentaux

La Charte, qui formait la deuxième partie de l’ancienne Constitution, ne figure plus directement dans les traités, mais fait l’objet d’une proclamation séparée. Le nouvel article 6 TUE fait la liaison en lui conférant « même valeur juridique que les traités ». Elle aura donc force contraignante et sera interprétée souverainement par la Cour de justice [6]. Par ailleurs, plusieurs déclarations affirment que la Charte s’applique au seul droit de l’Union, et non aux droits nationaux. C’est évidemment une illusion. Une fois que la Cour de justice aura tous les pouvoirs, elle en fera ce qu’elle voudra. Nous sommes donc ramenés exactement à la situation juridique de l’ancienne Constitution.

4/ La disparition de l’article 6 sur la primauté du droit européen

L’ancien article I-6 de la Constitution, qui proclamait avec une certaine provocation la supériorité du droit européen sur toute forme de droit national, même constitutionnel, disparaît. Mais apparaît en échange une déclaration n° 27 annexée au nouveau traité, qui rappelle la validité du principe de primauté ainsi que la jurisprudence en ce sens de la Cour de justice. Les chefs d’État et de gouvernement se sont même donné le ridicule de se cacher derrière un avis de leur propre service juridique (des fonctionnaires !), qui dit que la non-inscription de ce principe dans le traité ne modifie en rien son existence.

5/ L’infléchissement de certains objectifs de l’Union

Il a été fait grand cas, en France, d’additions, ou de suppressions, de « petites phrases » au niveau des objectifs de l’Union, qui seraient censées montrer un changement d’état d’esprit. En fait, ces modifications ne signifient rien si l’appareil juridique et les modalités d’application qui les suivent ne sont pas modifiés dans le même sens. Au contraire même, parfois, le bilan se dégrade. Prenons l’exemple d’une modification souvent citée, la suppression parmi les objectifs de l’Union (nouvel article 3 TUE) de la mention d’un « marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée », qui figurait à l’article I-3 de l’ancienne Constitution. Dès l’annonce de cette suppression par le président de la République française, la présidence allemande de l’Union a fait savoir que la même mention se trouve à 13 autres endroits dans les traités, avec une portée plus concrète, de sorte que toutes les bases juridiques nécessaires au maintien de la situation actuelle sont préservées [7].

En outre, la suppression de la quatorzième mention, pour inutile qu’elle soit, a été payée d’un prix très lourd : la France a dû accepter un protocole n° 6 tout à fait nouveau qui non seulement rappelle le régime de concurrence non faussée du marché intérieur, mais en plus donne mandat à l’Union pour prendre des mesures de mise en œuvre sur la base de l’article 308 TFUE. Cet article est loin d’être un inconnu pour ceux qui suivent de près les affaires européennes, puisqu’il existe déjà dans le TCE. C’est l’article très contestable qui autorise l’Union à décider des mesures pour atteindre les objectifs des traités, même quand ceux-ci n’ont pas prévu les « pouvoirs d’action » nécessaires. Autrement dit, c’est une incitation permanente à outrepasser les compétences européennes aux dépens des États [8]. Ainsi, loin de limiter l’Union dans sa politique de concurrence à courte vue, l’effet paradoxal de l’insistance française sera plutôt de la renforcer.


LE CONTENU CONSTITUTIONNEL EST TOUJOURS LÀ

Toutes les innovations institutionnelles de la Constitution européenne se retrouvent dans le traité modificatif : la personnalité juridique de l’Union (article 32 TUE), la fin de la règle d’un commissaire par État membre (article 9D TUE), l’élection du président de la Commission par le Parlement européen (article 9D-7 TUE), le président stable de l’Union (article 9B-5 TUE), le ministre des Affaires étrangères (sans le nom – article 11 TUE), le service diplomatique européen (article 13bis-3 TUE), les multiples « clauses-passerelles » qui permettent de réviser les traités sans utiliser la procédure de ratification formelle (par exemple article 33-7 TUE), la définition de l’immense champ des « compétences partagées » qui laisse les mains libres à l’Union (article 2-2 TFUE), la Charte des droits fondamentaux juridiquement contraignante, formidable instrument d’uniformisation non-démocratique (article 6 TUE), les extensions du pouvoir de la Cour de justice (notamment du fait de la Charte), les clauses anti-discrimination sans limites (par exemple l’interdiction des discriminations en raison de la nationalité – même s’il s’agit de ressortissants d’un pays tiers – voir Charte article 20-2), un renforcement du Parlement européen, représentant des « citoyens de l’Union » (article 9A TUE), une définition minorée du rôle des Parlements nationaux (article 8C TUE, protocoles 1 et 2), le procureur européen dont la mise en œuvre est d’ailleurs facilitée dans le traité modificatif, par rapport à la Constitution (article 69 I TFUE), etc.

Pour étudier ces dispositions, comme pour celles qui vont suivre, on se reportera aux commentaires des articles correspondants de la Constitution européenne que nous avions publiés dans notre ouvrage L’Europe sans les peuples. Ils sont toujours valables [9].

Mais ces dispositions institutionnelles, quoique très visibles, ne représentent même pas l’essentiel. Elles n’acquièrent toute leur puissance qu’en raison des pouvoirs de décision supranationaux qui, parallèlement, sont accordés à l’Union. Là est l’essentiel : la généralisation de la règle de décision à la majorité au Conseil, avec codécision du Parlement européen [10], combinée avec la primauté du droit européen et une extension d’une ampleur inconnue jusque là du champ des compétences de l’Union, que le traité modificatif trouve d’ailleurs le moyen d’augmenter encore, par rapport à l’ex-Constitution [11].

Voilà le mélange explosif : majorité au Conseil + codécision avec le Parlement européen + primauté du droit européen + transfert massif de champs de compétences, y compris dans des domaines de souveraineté. C’est un mélange dont souvent on évalue mal l’effet global, parce que les éléments composants sont dispersés aux quatre coins des traités, et qu’on a tendance à les étudier séparément. C’est pourtant lui qui donne véritablement au traité modificatif sa portée constitutionnelle.


PAS DE DROIT D’OPPOSITION NATIONAL

Bien que le nouveau traité proclame hautement qu’il « protège » le citoyen (article 3-5 TUE), bien qu’il le couvre de droits fondamentaux et ambitionne de fonder une démocratie d’un type nouveau, néanmoins il dépouille chacun des pouvoirs de décision concrets qu’il peut exercer dans sa nation et à travers elle, pour tout diluer dans un ensemble mal contrôlé. Il n’existe pas dans tout ce système un droit d’opposition d’usage général, permettant à chaque nation prise séparément d’avoir le dernier mot dans la défense des droits de ses citoyens. Il y a bien ici ou là des « clauses de frein », mais elles sont rares, limitées, transitoires, et toujours relatives à un domaine particulier [12].

Le président de la République française a senti cette difficulté. Dans son discours de Strasbourg du 2 juillet 2007, il a essayé d’y parer : « … le Compromis de Luxembourg reste en vigueur. Il permet, depuis que le général de Gaulle l’a imposé en 1966, à tout État membre d’opposer son veto à toute décision qui mettrait en jeu ses intérêts fondamentaux. C’est essentiel. C’est le signe qu’au delà de toutes les délégations qu’une nation peut consentir pour que sa souveraineté soit exercée en commun avec les autres nations d’Europe, chacun garde la maîtrise ultime de son destin. »

L’ennui c’est que ce compromis général n’est écrit nulle part, et que nos partenaires ne le reconnaissent pas officiellement. Or si chaque gouvernement peut, dans son pays, présenter les arguments qu’il veut pour faire adopter un traité, il n’y a en réalité qu’une chose qui vaille : ce qui a été décidé et écrit en commun.

Lorsqu’on demande pourquoi ce compromis, s’il est tellement évident pour tout le monde, n’a pas été écrit, ne serait-ce qu’à titre de déclaration unilatérale de la France en annexe d’un traité (cela ne vaudrait rien, mais passons), on ne reçoit que des réponses embarrassées : on ne pourrait pas écrire le Compromis de Luxembourg parce que ce serait un accord purement politique (quel rapport ?), ou bien parce que s’il était écrit, la Cour de justice s’empresserait de le condamner (c’est donc avouer qu’il est contraire à tout le reste de ce qui a été signé). La réalité est plus simple : il n’est pas écrit parce que nous signons sans cesse dans les traités successifs des dispositions impératives qui disent le contraire ; il n’est pas écrit parce que les institutions européennes n’en veulent pas, étant donné que tout leur pouvoir repose précisément sur la subordination des démocraties nationales. Si l’on voulait vraiment l’utiliser maintenant, il faudrait renier notre signature, utiliser des rapports de force et provoquer sans aucun doute une crise grave. Ce n’est pas avec de telles méthodes que l’on peut gérer l’Union européenne au quotidien.

Une nuance toutefois : le Compromis de Luxembourg est bien écrit aujourd’hui dans le traité actuel, au chapitre de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC – article 23-2 TUE). À cet endroit, c’est la moindre des choses. Et c’est d’ailleurs la preuve qu’on peut l’écrire quand on veut. Mais justement, le projet de traité modificatif restreint sa portée à cet endroit, puisqu’il déclare que pour la politique étrangère, le Compromis de Luxembourg ne pourra être invoqué que pour des raisons « vitales », et non plus seulement des raisons « importantes » (nouvel article 17 TUE). Le peu de Compromis de Luxembourg qui se trouvait dans le traité est donc affaibli.

Au cours des négociations du traité modificatif, deux pays se sont battus pour préserver des marges de manœuvre nationales : la Grande-Bretagne, qui a pu conserver plus ou moins ses « opt out » au prix d’efforts exorbitants [13], et la Pologne, à laquelle il faut rendre un hommage particulier.

La Pologne s’est battue en effet jusqu’au dernier moment pour élargir et consolider une disposition dite « clause de Ioannina », par laquelle un groupe de pays qui n’atteint pas la minorité de blocage nécessaire pour arrêter une décision, mais qui s’en approche, peut demander la suspension provisoire de cette décision (pendant six mois environ) pour que tout le monde y réfléchisse davantage [14]. Cette disposition intéressante a au moins le mérite de montrer que certains ont senti qu’il y avait un problème. Mais elle est évidemment très insuffisante : ce n’est pas un droit de non-participation ni un droit de veto national, comme certains commentateurs l’ont affirmé : il faut en effet réunir six ou sept pays pour l’exercer. Ce n’est pas non plus un pouvoir d’arrêter une décision : il ne s’agit que de la suspendre provisoirement. Enfin, cette clause n’est prévue que pour être transitoire. Mais saluons quand même au passage le combat de la Pologne.


LE POSTULAT DANGEREUX DE LA CONSTITUTION

Le traité modificatif repose finalement sur le même postulat que l’ancienne Constitution : la procédure de décision supranationale (majorité + codécision + primauté) devrait être généralisée parce qu’elle serait la plus efficace. Regardons d’un peu plus près cette affirmation courante à Bruxelles. Elle revient à dire que pour être efficace, il faut savoir forcer certains pays, même contre la volonté explicite de leurs peuples. Curieux progrès.

Bien sûr, on nous répondra sans doute qu’il ne faut pas voir la question de manière aussi simple : la France sera battue sur certains votes, elle sera gagnante sur d’autres, et c’est globalement, considérant l’ensemble des décisions prises, que l’on découvrira la plus grande efficacité du processus (autorité, rapidité). Ainsi chaque pays serait-il globalement gagnant, même s’il perd certains votes.

Acceptons d’entrer dans ce raisonnement : quel est l’effet global du vote à la majorité au niveau européen ? Il peut certes aboutir à des décisions plus rapides, mais en échange, il affaiblit le pouvoir des démocraties nationales sans remplacement par une démocratie européenne de qualité équivalente, puisqu’il n’existe pas de peuple européen. Cet affaiblissement global de la démocratie conduit à la pire des inefficacités, puisqu’il coupe l’Europe de ses peuples.

Les experts, si nombreux dans les jupes des institutions européennes pour demander la fusion des souverainetés nationales dans la gouvernance partagée, ne parviennent pas à expliquer pourquoi les peuples ont déserté l’Europe, et pourquoi elle risque d’en mourir. Mais si l’on veut bien prendre en compte les réalités nationales, les raisons s’éclairent : vouloir faire fonctionner la règle de la majorité entre peuples distincts, c’est distendre le contrôle démocratique ; c’est placer le pouvoir à un niveau que les citoyens dotent d’une légitimité plus faible, parce qu’ils ne s’y reconnaissent pas, ou mal ; c’est conduire à la déception permanente l’immense majorité qui sentira le lien national brouillé, alors qu’elle l’estime vital.

C’est aussi entrer dans des discussions procédurales d’une complexité infinie : faut-il fixer la majorité dans les relations entre nations à 55 % des États et 65 % des populations, comme dans le projet de traité, ou bien à 65 % des États et 55 % des populations, ou 45 % des États et 75 % des populations, ou bien encore l’inverse ? À vrai dire, on peut tout soutenir. Chacun conviendra en effet qu’il est extraordinairement difficile d’établir la bonne règle pour calculer la majorité au sein d’un peuple qui n’existe pas. C’est d’ailleurs un point qui a suscité jusqu’ici de vives controverses entre les États membres lors de la discussion de la Constitution, puis du traité modificatif, et ce n’est pas étonnant puisque nous sommes en plein arbitraire.

Si l’on veut vraiment relancer la construction de l’Europe sur des bases solides et démocratiques, il faut mieux l’enraciner dans ses peuples, et pour cela rétablir un pouvoir plus clair des démocraties nationales. Dans ce but, il n’y a pas d’autre moyen que de revenir au point de départ, et de donner à chaque peuple le droit de dire « non ». Nous retrouvons justement le Compromis de Luxembourg, qu’il faudrait reformuler ainsi de nos jours : le droit pour chaque peuple de ne pas se voir imposer une politique qu’il ne veut pas – souvenons-nous de la directive Bolkestein – sans toutefois empêcher les autres de l’appliquer pour leur compte, s’ils y tiennent.

Ce nouveau compromis de Luxembourg, superposé au vote à la majorité, aurait le mérite de sauvegarder à la fois la valeur éducative de la procédure majoritaire, et le pouvoir décisif de chaque nation sur elle-même. La reconnaissance de ce pouvoir rétablirait la confiance entre l’Europe et ses peuples. Il reviendrait aussi à dire que la question initiale, la question la plus simple – a-t-on le droit de ne pas tenir compte de la volonté d’un peuple ? – est finalement la plus pertinente.

Évidemment, si le droit de non-participation était utilisé ici ou là — et il devrait pouvoir l’être dans une atmosphère apaisée, sans drames ni chantages, dans le respect des choix de chacun – il remettrait en cause le bloc institutionnel unifié dont rêvent les fédéralistes européens. Mais comment ne pas voir que la recherche à tout prix de ce bloc unifié conduit à l’affaiblissement, sinon à la confiscation, de la démocratie ? Comment ne pas voir qu’une Europe à géométrie variable, plus diversifiée, serait aussi plus vivante, plus respectueuse des peuples, plus démocratique ?

Il est clair que nous avons besoin d’un monde plus coopératif. Mais un monde qui avance avec ses peuples. C’est la dialectique qu’un futur traité devrait proposer, lorsque les fédéralistes européens, d’échec en échec, auront fini d’explorer toutes les voies sans issue.


L’AVENIR DU TRAITE MODIFICATIF

Il paraît couramment admis à la date où ces lignes sont écrites (1er novembre 2007), que le projet de traité modificatif va être adopté partout, sans référendum et sans difficultés. Les Français sont peut-être encore sous le charme de l’état de grâce présidentiel. En réalité, la situation est moins simple, pour trois raisons.

D’abord, contrairement à ce qu’ont raconté partout les fédéralistes, qui ont réussi à implanter l’idée que « deux pays seuls n’ont pas le droit d’arrêter tous les autres », les peuples français et néerlandais n’étaient pas isolés. Relisons la liste des ratifications acquises à la date de janvier 2007 : seize pays ont dit « oui », deux autres, la Bulgarie et la Roumanie, sont considérés comme ayant dit « oui » ipso facto du fait de leur adhésion, deux ont dit « non » par référendum, et enfin sept ne se sont pas prononcés. La plupart des sept derniers, plutôt réservés, devaient s’exprimer par référendum. Comme toujours dans les procédures européennes, on les avait placés en queue de liste pour que le « oui » supposé des précédents soit susceptible de les impressionner. La manœuvre ayant échoué, ils risquaient fort de dire « non » eux aussi. Mais ce n’est pas tout.

Considérons maintenant les seize qui ont dit « oui ». Ils ont ratifié pour la plupart par la voie parlementaire. Or les enquêtes d’opinion réalisées auprès de leurs citoyens après les « non » français et néerlandais ont montré une chute radicale des soutiens à la Constitution, sauf peut-être chez les quelques uns qui bénéficient le plus des subventions européennes, et encore… Saluons d’ailleurs au passage, une fois de plus, l’exception polonaise : un pays qui refuse d’abdiquer sa souveraineté alors qu’il a tout à y perdre financièrement !

Même s’ils ont choisi la voie parlementaire pour contourner ces difficultés, on voit bien que pour les hommes de Bruxelles, il ne sera pas forcément simple de faire adopter un traité qui reprend sur le fond toutes les dispositions constitutionnelles, d’autant que rien n’indique que les peuples aient changé d’avis [15]. Il nous paraît peu vraisemblable, dans ces conditions, qu’une réticence populaire aussi massive ne trouve pas un moyen de se frayer un chemin chez l’un au moins des vingt-sept États membres, ou chez plusieurs.

Deuxième complication possible : même si les Français ne réagissent guère pour le moment, la mobilisation pourrait être rapide, beaucoup plus rapide qu’elle ne l’a été pour la Constitution. En effet, le contenu du texte étant identique, la circulation de l’information est plus facile. Ceux qui fréquentent les sites Internet sont frappés par le bon niveau de connaissances techniques manifesté d’emblée, aujourd’hui, par les opposants au traité, ce qui n’était pas du tout le cas en 2004 au début des discussions sur la Constitution européenne.

Ces opposants sont aussi plus motivés, et la mobilisation peut en être facilitée : car le choix de la voie de ratification parlementaire (du moins à ce stade), véritable violation du résultat obtenu par le référendum du 29 mai 2005, ne fait que dévoiler un peu mieux encore le caractère antidémocratique de tout le processus.

Et qu’on ne nous dise pas, comme l’insinuent certains politiciens malintentionnés, qu’en affirmant la nécessité d’un référendum, nous remettrions en cause la légitimité de la démocratie représentative. Pas du tout. Nous pensons seulement qu’une décision prise par le peuple lui-même ne peut être annulée que par le peuple lui-même.

Troisième source de difficultés : la concrétisation de la candidature de la Turquie à l’Union européenne. En 2005, il était assez facile aux partisans de la Constitution européenne de prétendre que les deux questions étaient distinctes, que l’ouverture de négociations d’adhésion avec la Turquie n’était pas acquise et que, de toute façon, ce pays ne pourrait être admis qu’à la suite d’un référendum en France.

Mais au lendemain du référendum français sur la Constitution européenne, on a bien vu que les institutions de Bruxelles ont ouvert officiellement les négociations d’adhésion avec la Turquie. Et aujourd’hui on voit bien, avec la proposition n° 50 du comité Balladur sur la réforme des institutions, que l’obligation de tenir un référendum avant toute nouvelle adhésion se trouve sur la sellette, et qu’elle risque de disparaître à brève échéance.

Il faut alors reposer la question : les dispositions de l’ancienne Constitution, reprises par le traité modificatif, sont-elles compatibles avec l’adhésion turque ?

La réponse a fait l’objet d’une étude détaillée dans notre ouvrage Le Piège de la Constitution européenne [16]. Les nouveaux systèmes de calcul de la majorité qualifiée et du nombre de députés européens, qui donnent une grande importance au critère de population, feraient de la Turquie le pays pesant le plus lourd au Conseil, et détenant au Parlement européen le plus grand nombre de députés, à égalité avec l’Allemagne (96), loin devant la France (74). Tout cela dans un cadre de décision de type supranational, doté de vastes compétences de souveraineté. On imagine mal cette configuration avec la Turquie telle que nous la connaissons aujourd’hui.

Si malgré tous ces obstacles le traité modificatif venait à être adopté, ce serait sans doute la « fin de l’Europe », comme l’avait bien vu Valéry Giscard d’Estaing. La fin de l’Europe parce que l’addition sans fin de nouveaux membres, dans le cadre de frontières imprécises et toujours repoussées, rendrait le système ingérable. Mais aussi la fin de l’Europe parce que, avant même cette échéance, les peuples auront définitivement déserté des institutions qui travaillent sans eux, et même contre eux.

Il est encore temps de rejeter ce traité et de bâtir enfin la seule Union européenne qui vaille : celle des peuples, celle qui respectera les identités et les démocraties nationales, celle qui reconnaîtra à chaque nation le droit de s’associer librement et de participer ou non à une politique.


*Georges Berthu est ancien député européen (1994-2004).

 

 

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[1] On trouvera ce texte, avec les protocoles et déclarations annexes, sur le site du Conseil sous la rubrique « Conférence intergouvernementale ».
[2] Sauf peut-être l’Irlande.
[3] Nicolas Sarkozy Ensemble, XO éditions, avril 2007, p. 102.
[4] A guide to the constitutional treaty, à lire sur le site Openeurope.org.uk
[5] Observatoiredeleurope.com
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